國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部
新征程上有效保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，既面臨國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源要素約束趨緊、農(nóng)戶分化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化等挑戰(zhàn)，也面臨農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)換、國外低成本低價(jià)格農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增長等壓力。有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)和壓力，需要?jiǎng)?chuàng)新思路和舉措。在繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)出率和資源利用率的同時(shí)，需要更加注重提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率；在繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的同時(shí)，需要更加注重提高農(nóng)業(yè)國際競爭力。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，在健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度、深化土地制度改革等方面部署了一系列重大改革舉措。把這些改革舉措謀劃好、實(shí)施好，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)資源、激活農(nóng)業(yè)要素、激活農(nóng)業(yè)主體，是提高我國農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要，也是提高我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和國際競爭力的迫切需要。
一、進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體制機(jī)制，為提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和國際競爭力創(chuàng)造必要條件
改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯提高，優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力有所增強(qiáng)。但對(duì)照農(nóng)業(yè)強(qiáng)國目標(biāo)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、農(nóng)業(yè)國際競爭力弱是突出短板，迫切需要通過進(jìn)一步全面深化改革來補(bǔ)齊。
提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和國際競爭力，很重要的一點(diǎn)是要減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，使留在農(nóng)業(yè)的人占有更多的人均耕地等資源要素。2023年，我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比仍高達(dá)22.8%，從國際經(jīng)驗(yàn)看，還有較大下降空間。農(nóng)耕歷史悠久、人均耕地資源較少的亞歐發(fā)達(dá)國家，在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到與我國目前水平相近后的10年里，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比普遍經(jīng)歷了快速下降過程。例如，日本第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比從1968年的19.8%下降至1978年的11.9%，法國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比從1961年的21.6%下降至1971年的12.8%。到2035年，我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比存在比2023年降低約10個(gè)百分點(diǎn)的可能性。把這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，需要解決我國獨(dú)有的難題，突出的是要消除城鄉(xiāng)之間和城鎮(zhèn)內(nèi)部的雙重二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。應(yīng)加大戶籍制度改革力度，放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，在把握人口流動(dòng)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上推動(dòng)相關(guān)公共服務(wù)隨人走，使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等方面能夠同遷入地戶籍人口享有同等權(quán)利。為消除農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城和實(shí)現(xiàn)市民化的顧慮，需要維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和包括土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)在內(nèi)的成員財(cái)產(chǎn)權(quán)。繼續(xù)持有這些成員財(cái)產(chǎn)權(quán)是他們的權(quán)利，自愿有償退出這些成員財(cái)產(chǎn)權(quán)也是他們的權(quán)利，需要探索自愿有償退出的具體辦法、打通市場化退出通道。
二、進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，為提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和國際競爭力奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少和老齡化程度提高，需要通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。從資源稟賦和發(fā)展階段看，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制應(yīng)堅(jiān)持“兩手抓”，一手抓促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高單個(gè)經(jīng)營主體的勞動(dòng)生產(chǎn)率，一手抓促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、提高小農(nóng)戶主要作業(yè)環(huán)節(jié)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。
從促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營看，需要與時(shí)俱進(jìn)深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”是順應(yīng)農(nóng)村人口流動(dòng)和農(nóng)民就業(yè)多元化的產(chǎn)物，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、保障承包戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營權(quán)的有效放活。隨著實(shí)踐發(fā)展，需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革。針對(duì)當(dāng)前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性及其地上附著物投資權(quán)益保障的擔(dān)憂，需要在穩(wěn)定土地承包關(guān)系和尊重承包戶意愿的前提下，鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)，支持長期流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)及其地上附著物確權(quán)登記，賦予原有經(jīng)營者在第二輪土地承包到期再延包后的優(yōu)先續(xù)租權(quán)，穩(wěn)定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體預(yù)期。 針對(duì)土地租金過快上漲對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶來的成本壓力問題，需要完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，防止土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理上漲。規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方向，但發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須遵循市場規(guī)律，不能用行政手段推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，也不是規(guī)模越大越好，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同品種的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)及其有效管理的邊界發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。
從促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)看，需要推進(jìn)組織模式和服務(wù)模式創(chuàng)新。大國小農(nóng)是基本國情農(nóng)情，小農(nóng)戶在當(dāng)前和今后較長時(shí)期仍是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要主體，但規(guī)模小、資金和技術(shù)能力弱以及兼業(yè)化趨勢增強(qiáng)，制約了其生產(chǎn)現(xiàn)代化水平的提高。應(yīng)健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提高小農(nóng)戶主要作業(yè)環(huán)節(jié)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和規(guī)模效益，對(duì)沖兼業(yè)化程度提高后小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營邊際努力程度下降的不利影響，提升小農(nóng)戶主要作業(yè)環(huán)節(jié)的技術(shù)效率和質(zhì)量水平，突破小農(nóng)戶現(xiàn)代裝備用不起、先進(jìn)技術(shù)不會(huì)用、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)做不好等因素對(duì)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的制約。通過服務(wù)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；褪袌鲆?guī)模化獲取農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬，是克服我國小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)的不足、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要方向。
三、進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，為提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和國際競爭力注入支撐力量
加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，科技是利器。在人多、地少、水缺的資源稟賦和農(nóng)業(yè)類型多樣、特色產(chǎn)品豐富的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)情況下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新必須聚焦大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的節(jié)本增效和特色優(yōu)勢產(chǎn)品生產(chǎn)的提檔升級(jí)，為揚(yáng)我國農(nóng)業(yè)之長、克我國農(nóng)業(yè)之短提供科技支撐。
完善增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力的體制機(jī)制。優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，提升整體創(chuàng)新效能，促進(jìn)生物技術(shù)、信息技術(shù)等新興技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新突破，不斷培育農(nóng)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)能、新模式。創(chuàng)新國家農(nóng)業(yè)科研資金支持方式和社會(huì)資金投入模式，前瞻性布局飼用食用生物制造、植物工廠等農(nóng)業(yè)領(lǐng)域未來產(chǎn)業(yè)。完善崖州灣國家實(shí)驗(yàn)室等重大平臺(tái)管理體制，強(qiáng)化國家和地方相關(guān)科技計(jì)劃協(xié)同支持，在重點(diǎn)地區(qū)布局區(qū)域創(chuàng)新基地，統(tǒng)籌組織國內(nèi)優(yōu)勢科研人才隊(duì)伍推進(jìn)核心技術(shù)、底盤技術(shù)攻關(guān)，突破核心種源制約，夯實(shí)生物育種戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)。針對(duì)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新鏈條長、涉及學(xué)科多和區(qū)域適應(yīng)性要求高的特點(diǎn)，建立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新大協(xié)作機(jī)制，整合跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)的技術(shù)力量，因地制宜推進(jìn)良種良法相配套、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相融合、工程農(nóng)技相結(jié)合的綜合技術(shù)集成，以最優(yōu)技術(shù)集成方案最大限度地挖掘土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升潛力，通過技術(shù)賦能促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技供給與需求有效匹配的制度性安排。我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域高被引論文數(shù)量和發(fā)明專利申請(qǐng)量已居全球第一，但農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率卻很低。比如，我國在植物營養(yǎng)肥料、動(dòng)物疫病防控、農(nóng)機(jī)裝備技術(shù)等領(lǐng)域?qū)＠麛?shù)量位居世界第一，但許可轉(zhuǎn)讓比例分別為19.98%、15.45%、31.91%，遠(yuǎn)低于美國67.68%、53.27%、57.97%的水平。應(yīng)按照科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展的要求，促進(jìn)各類創(chuàng)新主體合力解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的現(xiàn)實(shí)問題。以需求為導(dǎo)向改革從立項(xiàng)、評(píng)價(jià)到結(jié)項(xiàng)的農(nóng)業(yè)科研管理制度，以生產(chǎn)效率提升實(shí)效為導(dǎo)向改革涉農(nóng)科研機(jī)構(gòu)考核、職稱晉升、評(píng)獎(jiǎng)等制度。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)制，從養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)體系轉(zhuǎn)向以市場化方式購買服務(wù)，支持有能力的企業(yè)、組織和技術(shù)團(tuán)隊(duì)開展下沉式的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)。
四、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新，為提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和國際競爭力提供制度保障
提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和國際競爭力需要以新機(jī)制推進(jìn)耕地宜機(jī)化改造和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也需要健全種植基本農(nóng)作物與發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加大支持保護(hù)力度與激發(fā)經(jīng)營主體活力的平衡機(jī)制。
以提高作業(yè)便利性、攤薄生產(chǎn)成本和增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力為導(dǎo)向完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)機(jī)制。一方面，要嚴(yán)守耕地紅線。我國耕地資源稀缺，現(xiàn)代化進(jìn)程中城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)建設(shè)等用地需求還將增加，守住耕地紅線仍面臨較大壓力。確?？煞€(wěn)定利用的耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升，需要改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，將非農(nóng)建設(shè)、造林綠化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各類耕地占用統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，不僅嚴(yán)格做到耕地?cái)?shù)量平衡，還必須實(shí)現(xiàn)質(zhì)量平衡、產(chǎn)能平衡。另一方面，要促進(jìn)耕地集中連片，提高農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施水平。無論是因地形地貌造成的地塊碎片化，還是因承包關(guān)系造成的經(jīng)營權(quán)碎片化，均增加了農(nóng)機(jī)作業(yè)、病蟲害防治、灌溉排澇等成本，也降低了土地有效利用率。需要通過工程措施和調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系提高耕地集中連片程度。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要平臺(tái)，既有利于提高單產(chǎn)水平，也有利于節(jié)本增效。截至2023年底，全國已累計(jì)建成超過10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，2024年中央一號(hào)文件明確要求提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建好、用好，切實(shí)發(fā)揮穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的基礎(chǔ)支撐作用，需要進(jìn)一步完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗(yàn)收、管護(hù)機(jī)制。發(fā)揮農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在怎么建、如何管等方面的作用，采用以工代賑、設(shè)立農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員、管護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，激發(fā)其參與建設(shè)、監(jiān)督和管護(hù)的責(zé)任感。
以發(fā)揮比較優(yōu)勢和激發(fā)經(jīng)營主體活力為導(dǎo)向完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。特色種養(yǎng)業(yè)吸納勞動(dòng)力較多、承受勞動(dòng)力成本的能力較強(qiáng)，也是我國具有國際競爭力的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，需要踐行大食物觀，按照構(gòu)建多元化食物供給體系的方向大力發(fā)展這些特色種養(yǎng)業(yè)。糧食安全是國之大者，為端牢中國飯碗，需要健全保障耕地用于種植糧食等基本農(nóng)作物管理體系。農(nóng)業(yè)國際競爭在一定程度上也是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的競爭，按世貿(mào)組織規(guī)則，我國在農(nóng)業(yè)一般公共服務(wù)、非特定產(chǎn)品黃箱措施等方面還有很大空間，需要加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的出發(fā)點(diǎn)不僅在于增加農(nóng)民收入，更在于激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體活力，需要優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，增量補(bǔ)貼集中用于先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用、農(nóng)民培訓(xùn)等方面。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格既關(guān)涉農(nóng)民務(wù)農(nóng)收益，也關(guān)涉進(jìn)口壓力，需要完善糧食最低收購價(jià)形成機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)糧食購銷和儲(chǔ)備管理體制機(jī)制改革，推動(dòng)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理水平。
來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
