1994年4月14日，《金融時報》轉載了新華社一條不足400字的消息——《深化金融體制和投資體制改革的重大舉措國家開發(fā)銀行正式組建》。當時，不少人或許都沒意識到，這家新組建的銀行與隨后陸續(xù)成立的中國進出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行一起，將對我國金融發(fā)展格局產生深遠影響，并在此后28年跌宕起伏的中國經濟改革發(fā)展中，發(fā)揮無可替代的支撐作用。

28年后的今天，在評價組建政策性銀行的重大意義時，業(yè)內人士稱，此舉推動了專業(yè)銀行的商業(yè)化改革，實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)金融的分離，解決專業(yè)銀行身兼二任問題，把專業(yè)銀行辦成真正的商業(yè)銀行。

特別是黨的十八大以來，政策性金融機構改革取得積極進展，服務國家戰(zhàn)略和重點領域、薄弱環(huán)節(jié)的職能優(yōu)勢凸顯。面向“十四五”鄉(xiāng)村振興、低碳發(fā)展等新的發(fā)展領域，在國家金融支持實體經濟發(fā)展的大背景下，政策性金融也將迎來更大的發(fā)展空間。

破題

每一次重大變革都有著深刻的歷史背景。在我國金融組織體系中，政策性銀行的誕生也不例外。

時間回到20世紀90年代初。一場以國際商業(yè)信貸銀行倒閉，以及英國因嚴重的貨幣危機而被迫退出歐洲匯率體系為標志的全球性金融動蕩，警醒了遠在亞洲的中國。而反觀國內，當時金融秩序令人擔憂。一方面，建設資金匱乏，原材料、電力、能源、交通等基礎設施和基礎產業(yè)已經成為制約國民經濟發(fā)展的“瓶頸”；另一方面，投資效益低下，銀行貸款回收困難，整個金融體系面臨很大風險。

究其原因，主要在于當時的國有專業(yè)銀行不是真正的商業(yè)銀行，既要按國家要求大量辦理政策性貸款，又要按利潤最大化的原則開展商業(yè)性業(yè)務，這使其在承擔行政責任的同時，又面臨著巨大的商業(yè)風險。其結果是：既不能很好地貫徹國家政策，也不能完全承擔自負盈虧的責任。

1993年11月，黨的十四屆三中全會作出《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要建立政策性銀行，實行政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務分離，推進國有專業(yè)銀行的商業(yè)化改革。12月25日，國務院發(fā)出《關于金融體制改革的決定》，提出成立三家政策性銀行。

隨后，在不到4個月的時間內，國務院相繼于1994年3月17日、4月19日和4月26日批準組建國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行，均為直屬國務院領導的政策性金融機構。同年，三家政策性銀行在京正式開業(yè)。

根據國務院決定，國家開發(fā)銀行主要職責為，確保國家重點項目資金需要和防止基建盲目膨脹引發(fā)通貨膨脹，集中支持國家基礎設施、基礎產業(yè)和支柱產業(yè)領域的重點項目建設；進出口銀行則主要執(zhí)行國家產業(yè)政策和外貿政策，為機電產品和成套設備等資本性貨物進出口提供政策性金融支持；農發(fā)行主要任務是籌集農業(yè)政策性信貸資金，承擔國家規(guī)定的農業(yè)政策性金融業(yè)務，代理財政性支農資金的撥付，為農業(yè)和農村經濟發(fā)展服務。

可以說，政策性銀行的誕生，為我國整個金融體制改革中功能的區(qū)分和清晰化作出了重大貢獻。立竿見影的成果也隨之而來：政策性銀行特有的融資功能，為解除當時中國經濟發(fā)展面臨的資金匱乏之困，立下了汗馬功勞。

謀變

應該說，政策性銀行從建立伊始，就在應對體制缺陷、協(xié)調政府與市場在金融資源配置中的關系、提高整體金融運行效率等方面被寄予厚望。而伴隨著宏觀經濟環(huán)境、產業(yè)結構、市場需求和微觀基礎發(fā)生重大變化，政策性銀行所承擔的目標和任務也發(fā)生了實質性改變。于是，在歷經10余年快速發(fā)展之后，政策性銀行踏上了不平凡的改革之路。

2007年1月，全國金融工作會議在京召開。會議明確提出：將按照分類指導、“一行一策”的原則推進政策性銀行改革。2015年，國務院批復同意政策性銀行改革實施總體方案，改革進入了一個新階段。

談及走過的改革之路，進出口銀行董事長胡曉煉曾這樣說：“回顧改革開放40年的歷程，最重要的經驗之一就是始終堅持市場化的發(fā)展方向，政策性金融的改革發(fā)展也遵循了這一基本導向?！?o:p style="MARGIN-BOTTOM: 15px; MARGIN-TOP: 0px; LINE-HEIGHT: 32px">

根據進出口銀行的改革方案，該行將市場原則與政策性金融特性緊密結合，摒棄了粗放經營的舊思維，明確了全面提升質量和效益的新要求，走上了建設現(xiàn)代金融企業(yè)的轉型發(fā)展之路，提高了通過市場化手段履行政策性職能的能力。實踐中，該行注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度，提升創(chuàng)新服務能力、穩(wěn)健發(fā)展能力與核心競爭力，促進了規(guī)模、結構、質量和效益均衡發(fā)展。

“在農發(fā)行改革進程中，有兩個重要的時間節(jié)點。”該行農村金融發(fā)展研究院院長李振仲介紹說，一是2004年國務院第57次常務會議研究了農發(fā)行改革和發(fā)展的重點問題；二是2014年國務院第63次常務會議審議通過農發(fā)行改革實施總體方案，改革方案涵蓋農發(fā)行履行職能、完善體制機制的方方面面。也正是這兩個重要時點，開啟并引領了農發(fā)行現(xiàn)代化建設的高潮。

實踐表明，通過兩次系統(tǒng)性改革，農發(fā)行不僅實現(xiàn)了履職保障能力、經營管理水平和運營規(guī)范的極大提升，更在國家治理體系層面為糧棉流通體制、農業(yè)農村基礎設施投融資體制等諸多改革的順利推進提供了穩(wěn)定支撐，在經濟體制市場化改革進程中發(fā)揮了重要作用。

中堅

改革激發(fā)了活力。黨的十八大以來，在服務國家戰(zhàn)略，以支持關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)為重點服務高質量發(fā)展，助力現(xiàn)代化經濟體系建設，推動構建國內國際雙循環(huán)新發(fā)展格局，三家銀行發(fā)揮了不可替代的中堅作用。尤其是在我國經濟增長速度換擋期和結構調整陣痛期，凸顯了政策性金融有效彌補市場機制不足、熨平經濟周期波動的重要性。

以進出口銀行為例，公開資料顯示，經過28年發(fā)展，該行已經成長為表內資產超過5.4萬億元、在國際同類機構中名列前茅的銀行，成為服務對外貿易、跨境投資、開放型經濟建設、“一帶一路”建設、國際產能和裝備制造合作，促進中國融入全球經濟體系的政策性金融支持力量。近年來，適應改革開放新要求，該行還將支持環(huán)節(jié)內向延伸至擴大境內對外開放領域。中國核工業(yè)集團、中國電力工業(yè)集團、中國鐵路工程集團等企業(yè)都在進出口銀行的大力支持下，打造出了一張張令人矚目的“中國名片”。

而在“三農”領域，農發(fā)行2016年以來累計投放支農貸款11.27萬億元，全力服務國家戰(zhàn)略，積極支持農業(yè)供給側結構性改革、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅，努力提升服務實體經濟質效。“十三五”期間，該行累放糧棉油收儲貸款、農業(yè)農村基礎設施貸款和支持農業(yè)現(xiàn)代化貸款分別達到3.3萬億元、3.8萬億元和8579億元，從根本上改變了農業(yè)“靠天吃飯”的局面。為啃下脫貧攻堅硬骨頭，農發(fā)行探索建立的金融扶貧“四梁八柱”成效突出。截至2020年末，該行累計投放精準扶貧貸款2.32萬億元，貸款余額1.5萬億元，有效發(fā)揮了政策性銀行“當先導、補短板、逆周期”職能。

有目共睹的是，在疫情影響、經濟發(fā)展面臨三重壓力的不利環(huán)境下，政策性銀行積極作為，優(yōu)化投資結構、提高社會資源配置效率，全力推動經濟實現(xiàn)質的穩(wěn)步提升和量的合理增長。

28年彈指一揮間。政策性金融機構的誕生與發(fā)展，可謂是我國改革開放的生動縮影和歷史見證?？梢灶A見，伴隨著第二個百年奮斗目標大幕的開啟，“十四五”規(guī)劃實施進入關鍵時期，政策性金融機構也將在各自領域書寫更加精彩的新篇章。（李嵐，金融時報）

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