「摘要」本文對現(xiàn)階段我國“三農(nóng)”金融投入數(shù)據(jù)進行分析，剖析農(nóng)發(fā)行成立30年來，以其鮮明的政策性銀行屬性，在金融支持“三農(nóng)”中發(fā)揮的獨特重要作用，并對如何進一步提升農(nóng)發(fā)行高質(zhì)量服務(wù)農(nóng)業(yè)強國建設(shè)能力進行探討。
「關(guān)鍵詞」農(nóng)業(yè)政策性銀行?農(nóng)業(yè)強國?高質(zhì)量發(fā)展
習近平總書記指出，農(nóng)業(yè)強國是社會主義現(xiàn)代化強國的根基。近年來，我國持續(xù)推動健全多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系，引導更多金融資源配置到“三農(nóng)”領(lǐng)域，金融業(yè)在加大精準扶貧力度、增加支農(nóng)惠農(nóng)資源、改善農(nóng)村金融服務(wù)等方面取得長足進展，為推進鄉(xiāng)村全面振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國提供了更強有力的金融支撐。農(nóng)發(fā)行作為我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，高質(zhì)量服務(wù)農(nóng)業(yè)強國建設(shè)是義不容辭的責任和使命。
一、現(xiàn)階段“三農(nóng)”領(lǐng)域金融資源聚集度依然較低——基于涉農(nóng)貸款的數(shù)據(jù)分析
2007年涉農(nóng)貸款專項統(tǒng)計制度建立，自2008年起中國人民銀行逢雙年出版《中國農(nóng)村金融服務(wù)報告》。報告顯示，銀行業(yè)穩(wěn)步加大涉農(nóng)貸款投放力度，全國涉農(nóng)貸款余額隨經(jīng)濟體量同步增長。2007-2023年，金融機構(gòu)本外幣涉農(nóng)貸款余額由6.1萬億元增加至56.6萬億元；以國家統(tǒng)計局發(fā)布的鄉(xiāng)村人口數(shù)據(jù)計算，人均涉農(nóng)貸款由0.86萬元提高至11.87萬元，分別增加了9倍和14倍，但2023年金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款占各項貸款的比重卻仍與2007年持平，“三農(nóng)”領(lǐng)域金融資源聚集度依然較低。主要體現(xiàn)在：
（一）涉農(nóng)信貸供給總量仍然不足。從規(guī)模增量看，金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額占人民幣各項貸款余額比重由2007年的23.37%波動增長至2013年的29.04%后，于2023年又回落至23.82%。同時，在我國鄉(xiāng)村人口由2007年7.15億下降至2023年4.77億的情況下，以鄉(xiāng)村人口計算的人均涉農(nóng)貸款和以年末總?cè)丝谟嬎愕娜司嗣駧鸥黜椯J款的差額卻呈逐年放大趨勢，2023年末人均涉農(nóng)貸款余額11.87萬元，較人均人民幣各項貸款低4.98萬元。從規(guī)模增速看，2009-2018年十年間，涉農(nóng)貸款增速由32.1%下滑至5.58%，且自2014年以來增速大幅低于人民幣各項貸款增速，2018年二者速度差額擴大至近8個百分點。2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》印發(fā)后，涉農(nóng)貸款增速觸底回升，2020年后保持年均10%以上的增長速度。2023年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施，涉農(nóng)貸款增速當年提升至14.92%（詳見圖1-3）。
（二）涉農(nóng)信貸投放結(jié)構(gòu)仍不均衡。現(xiàn)階段涉農(nóng)信貸產(chǎn)品種類主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)貸款為主，缺乏多樣化和個性化的產(chǎn)品供應(yīng)，無法全面滿足“藏糧于技、藏糧于地”等戰(zhàn)略重點領(lǐng)域以及日益豐富的、多元的涉農(nóng)融資需求。如，高水平農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是世界農(nóng)業(yè)強國的鮮明特征，黨的十八大以來，我國始終將創(chuàng)新作為推動“三農(nóng)”發(fā)展的核心動力。但從圖4可以看出，2010-2022年間，農(nóng)業(yè)科技貸款占涉農(nóng)貸款的比重始終處于較低水平，農(nóng)業(yè)科技類企業(yè)“輕資產(chǎn)、重研發(fā)”且風險較高的特征導致金融機構(gòu)對此類企業(yè)的主觀支持意愿不高。
（三）涉農(nóng)信貸融資貴問題仍客觀存在。由于行業(yè)特性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、環(huán)境影響大、回報見效慢，市場風險和生產(chǎn)風險高，風險信用等級明顯高于其他領(lǐng)域，涉農(nóng)貸款利率定價的上浮幅度相對較高。同時，疊加絕大多數(shù)農(nóng)戶、小型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者缺乏必要的抵押物，在貸款利率之外還需支付較高的擔保費用，導致涉農(nóng)貸款實際融資成本更高。金融監(jiān)管總局、人民銀行數(shù)據(jù)顯示，2023年銀行機構(gòu)新發(fā)放的普惠型涉農(nóng)貸款平均利率5.41%，高于企業(yè)貸款加權(quán)平均利率（3.88%）1.53個百分點。
（四）涉農(nóng)貸款風險管理難度依然較大。雖然金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款不良率由2009年的5.94%降至2022年的1.9%，且與商業(yè)銀行貸款不良率的差距由4.36%逐步收窄至0.27%。但從銀行類型看，《中國農(nóng)村金融服務(wù)報告》數(shù)據(jù)顯示，2022年涉農(nóng)貸款占比過半的農(nóng)商行不良貸款率4.1%，高于全國性大型銀行3.3個百分點；而農(nóng)村信用社作為地方性金融機構(gòu)，受“三農(nóng)”弱質(zhì)性和高風險性的影響，疊加“重貸輕管”等內(nèi)部管理特點，貸款不良率達到5.7%，高于全國性大型銀行近4.9個百分點（詳見圖5、6）。征信數(shù)據(jù)不完善、抵押物價值低等因素也在一定程度上對金融機構(gòu)開展農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)意愿產(chǎn)生影響。
二、農(nóng)業(yè)政策性銀行在“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)揮的獨特重要作用
農(nóng)發(fā)行作為黨和國家宏觀調(diào)控的重要金融工具，成立30年來始終堅守本源、做好主業(yè)、履職“三農(nóng)”。根據(jù)《中國農(nóng)村金融服務(wù)報告》披露口徑，2015年至2022年，農(nóng)發(fā)行在金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款總額中的比重由12%提升至15%，在中型銀行涉農(nóng)貸款中的比重由55%提高至66%，“十三五”以來涉農(nóng)貸款平均增速9.43%，高于全國涉農(nóng)貸款平均增速0.35個百分點。農(nóng)發(fā)行持續(xù)在金融支持“三農(nóng)”中發(fā)揮獨特的重要作用，與其政策性銀行的屬性和履職特征密不可分。主要體現(xiàn)在：
（一）資產(chǎn)配置聚焦“三農(nóng)”，是國家層面扶持“三農(nóng)”、彌補市場缺陷的金融制度安排。一是資源配置“扎根‘三農(nóng)’、聚焦縣域”。不同于商業(yè)性金融機構(gòu)按照市場化原則、以經(jīng)營效益為核心，將人力、財力和資金配置到最能創(chuàng)造經(jīng)濟價值的地區(qū)、行業(yè)、產(chǎn)品種類和客戶對象，農(nóng)發(fā)行是執(zhí)行國家意志的特殊金融形態(tài)，客戶群體主要集中在“三農(nóng)”領(lǐng)域。截至2023年末，農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)貸款余額8.25萬億元，占總貸款的93.86%。數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)性金融機構(gòu)核心城市及東部沿海地區(qū)貸款余額占比明顯高于西部及東北地區(qū)；而農(nóng)發(fā)行在長江中游、西部地區(qū)和東北地區(qū)，特別是在黑龍江、新疆和安徽等農(nóng)業(yè)大省貸款投放力度明顯高于本地區(qū)商業(yè)性金融機構(gòu)。二是貸款定價“保本微利、讓利于農(nóng)”。不同于商業(yè)銀行交易類、投資類等非貸資產(chǎn)占比較高的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，農(nóng)發(fā)行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中近90%為貸款，聚焦國家重大戰(zhàn)略、“三農(nóng)”重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和貧困地區(qū)。在持續(xù)面對政策性履職和市場化籌資帶來的財務(wù)可持續(xù)壓力的情況下，農(nóng)發(fā)行堅守職能定位，持續(xù)精準服務(wù)讓利實體經(jīng)濟，積極實施一系列利率優(yōu)惠政策，減免各項收費措施?！笆濉币詠?，累放貸款利率大幅下降，凈息差和中間業(yè)務(wù)收入始終維持金融機構(gòu)較低水平。三是履職發(fā)展“逆周期、跨周期”。不同于商業(yè)銀行典型的順周期特征，農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，“順境隱于市、逆境托于市”的政策導向突出，貸款增速與經(jīng)濟周期波動曲線呈顯著負相關(guān)。在經(jīng)濟穩(wěn)定增長時期保持相對平穩(wěn)的發(fā)展速度，在經(jīng)濟下行時期加大信貸投入力度，扎實高效做好中央交辦的專項任務(wù)，確保頂?shù)蒙?、穩(wěn)得住、干得好。如：2008年積極配合落實國家“四萬億”穩(wěn)增長政策，2014年加大棚戶區(qū)改造貸款投放力度，2015年起全力服務(wù)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，2022年全力服務(wù)穩(wěn)經(jīng)濟大盤等。
（二）資金來源以市場化發(fā)債為主渠道，有效引導社會資金回流反哺“三農(nóng)”。不同于商業(yè)銀行以存款為主要資金來源，農(nóng)發(fā)行以市場化發(fā)債為主要籌資渠道，匯集大量社會資金以信貸支農(nóng)方式回流農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)強國建設(shè)提供堅實的資金保障。“十三五”以來，農(nóng)發(fā)行負債總量從4.1萬億元增加至9.7萬億元。一是債券發(fā)行增量提質(zhì)。截至2023年末，農(nóng)發(fā)行年度債券發(fā)行總量連續(xù)9年保持在萬億元以上，境內(nèi)累計發(fā)行金融債券總量突破15萬億元，存量境內(nèi)農(nóng)發(fā)債余額7.35萬億元，占中國債券市場存量的4.65%，是我國債券市場第三大發(fā)債主體、最大的“三農(nóng)”債券發(fā)行主體。二是存款組織集約高效。深入開展“支農(nóng)資金籌集優(yōu)化工程”，存款組織質(zhì)效大幅提升，服務(wù)手段不斷完善，為降低“三農(nóng)”領(lǐng)域融資成本、支持保障農(nóng)發(fā)行支農(nóng)履職和高質(zhì)量發(fā)展作出重要貢獻。三是央行結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具精準滴灌。抓住政策機遇，積極請領(lǐng)抵押補充貸款等多項結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具資金，讓金融活水更精準、更高效地服務(wù)“三農(nóng)”。
（三）以防范化解風險為重點，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全。農(nóng)業(yè)高風險的特質(zhì)本身就帶來較大信用風險防控壓力，在凈息差大幅低于同業(yè)且持續(xù)收窄的情況下，農(nóng)發(fā)行要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，對風險防控水平提出了更高要求。農(nóng)發(fā)行統(tǒng)籌發(fā)展與安全，牢牢守住風險防控底線，資產(chǎn)質(zhì)量居全國性銀行業(yè)金融機構(gòu)前列。一是持續(xù)加強全面風險管理體系建設(shè)。搭建形成具有農(nóng)發(fā)行特色的全面風險管理模式和治理架構(gòu)，在運用風險管理傳統(tǒng)工具的基礎(chǔ)上，開發(fā)運用內(nèi)部評級、資產(chǎn)減值、信用風險組合限額等多種風險管理工具方法，風險防控機制不斷完善。二是積極防范化解金融風險。推進風險關(guān)口前移，創(chuàng)新推行客戶庫、項目庫管理，實現(xiàn)客戶和項目擇優(yōu)汰劣，采取有力風控措施持續(xù)推進重點領(lǐng)域、重點區(qū)域和重點客戶風險管控，風險防控能力不斷提升。三是全面夯實信貸管理與內(nèi)部控制基礎(chǔ)。建立完善了信貸制度、信貸政策和信貸產(chǎn)品體系，信貸管理全流程標準化規(guī)范化水平持續(xù)提升；搭建完成了覆蓋董事會和四級行的內(nèi)控合規(guī)管理組織架構(gòu)，創(chuàng)新推行基層行內(nèi)控合規(guī)垂直管理，“縱向到底、橫向到邊”的內(nèi)控合規(guī)案防體系逐步建立健全。
三、強化政策性銀行職能定位，高質(zhì)量服務(wù)農(nóng)業(yè)強國建設(shè)
成立30年來，農(nóng)發(fā)行始終以金融支農(nóng)為己任，在農(nóng)村金融體系中發(fā)揮著主體和骨干作用。下一步，農(nóng)發(fā)行要堅持強化政策性金融機構(gòu)職能定位，聚焦商業(yè)性金融機構(gòu)“干不了、干不好”的業(yè)務(wù)，緊緊錨定農(nóng)業(yè)強國建設(shè)目標，厚植農(nóng)業(yè)政策性金融專業(yè)優(yōu)勢，持續(xù)當好政府和市場的橋梁、戰(zhàn)略落地的工具、宏觀調(diào)控的手段、政策扶持的渠道和引領(lǐng)市場的標桿。
（一）堅守職能定位，切實加大對重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的高質(zhì)量金融服務(wù)。一是緊緊圍繞“六大領(lǐng)域”、“四個銀行”品牌建設(shè)，全面提升金融服務(wù)質(zhì)效。堅持把保障國家糧食安全放在首位，堅決扛穩(wěn)糧食安全重任，深入貫徹“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，全力保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品金融支持，助力農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，積極支持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，全力支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，支持農(nóng)田水利、公路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。切實加大服務(wù)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的投入力度，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。積極運用“千萬工程”經(jīng)驗，推動宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，全力服務(wù)美麗中國建設(shè)。密切跟蹤國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署，持續(xù)完善區(qū)域政策支持體系，助力構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟格局。二是凝心聚力做好“五篇大文章”。在科技金融方面聚焦“卡脖子”技術(shù)力爭實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技貸款客戶“量和質(zhì)”的有效提升；在綠色金融方面聚焦服務(wù)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，力爭實現(xiàn)綠色貸款占比持續(xù)提升；在普惠金融方面聚焦助民惠民，力爭實現(xiàn)普惠貸款覆蓋率、可得性和滿意度的持續(xù)提升；在養(yǎng)老金融方面聚焦產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新，力爭實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)養(yǎng)老和銀發(fā)經(jīng)濟支持模式的有益探索；在數(shù)字金融方面聚焦數(shù)字賦能，力爭實現(xiàn)全行數(shù)字服務(wù)、數(shù)字決策、數(shù)字管理、數(shù)字運營、數(shù)字監(jiān)督能力的持續(xù)提升。
（二）持續(xù)深化內(nèi)部改革，不斷增強治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平。一是在履職發(fā)展和經(jīng)營管理方面，業(yè)務(wù)范圍和邊界還有待進一步明晰，發(fā)展模式、創(chuàng)新能力尚需進一步適應(yīng)新形勢需要，資金成本較高，財務(wù)可持續(xù)壓力持續(xù)增加。二是在強化內(nèi)部管理方面，持續(xù)健全完善服務(wù)國家戰(zhàn)略的響應(yīng)機制，保持合理的發(fā)展速度和發(fā)展節(jié)奏，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、客戶結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)，加強風險防控和“兩基建設(shè)”，切實守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。三是在完善創(chuàng)新體制機制方面，進一步精準對接“三農(nóng)”多樣化、多層次的金融需求，積極推進產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和流程創(chuàng)新。在主動防范化解金融風險方面，堅持前瞻性防控、系統(tǒng)性管理、結(jié)構(gòu)性施策，持續(xù)推進全面風險管理，夯實“三道防線”。
（三）結(jié)合履職實際建言獻策，推動農(nóng)業(yè)政策性銀行履職能力的提升。一是建議加快政策性銀行立法，為合規(guī)精準履職提供法律支撐。推進政策性銀行立法，有利于政策性銀行明晰主責主業(yè)，在市場配置資源不充分、效率和公平關(guān)系不平衡的領(lǐng)域與商業(yè)性金融實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)合作，避免無序競爭。二是建議完善農(nóng)業(yè)政策性銀行業(yè)務(wù)范圍動態(tài)調(diào)整機制，提升政策響應(yīng)能力和效果。強化政策性金融機構(gòu)職能定位，完善農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)范圍動態(tài)調(diào)整機制，提升農(nóng)發(fā)行履職的及時性和有效性，是政策性銀行有效落實黨中央決策部署的保障，也是對政策性銀行進行合規(guī)監(jiān)管的前提。
