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「摘要」我國(guó)政策性銀行成立30年來(lái)，在服務(wù)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，已成為經(jīng)濟(jì)體制中不可分割的組成部分。然而國(guó)內(nèi)至今仍未出臺(tái)專門的政策性銀行法律，政策性銀行的法律地位與其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中構(gòu)成的重要法律關(guān)系不匹配。本文以馬克思主義法治理論及其中國(guó)化的最新成果——習(xí)近平法治思想為理論依據(jù)，從法理學(xué)視角探析政策性銀行立法的基礎(chǔ)，并從多維度提出政策性銀行立法的路徑選擇。
「關(guān)鍵詞」政策性銀行?立法?法理學(xué)?依法治國(guó)
金融是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的血脈，政策性銀行作為金融系統(tǒng)的特殊角色，是走好中國(guó)特色金融發(fā)展之路、建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)的重要生力軍。習(xí)近平總書(shū)記在中央金融工作會(huì)議上的講話指出，“要及時(shí)推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法，建立定期修法制度，不斷適應(yīng)金融發(fā)展實(shí)踐需要?！碑?dāng)前，在農(nóng)發(fā)行迎來(lái)成立30周年之際，推動(dòng)政策性銀行立法，既是強(qiáng)化政策性金融職能作用、推動(dòng)建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)的內(nèi)在要求，也是深入貫徹習(xí)近平法治思想、踐行黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)方略的必然選擇。
一、政策性銀行立法的背景與現(xiàn)狀
（一）政策性銀行的相關(guān)法規(guī)沿革。政策性銀行自成立以來(lái)，在配合宏觀經(jīng)濟(jì)政策落地、解決薄弱環(huán)節(jié)有效投資不足等方面發(fā)揮了積極作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，政策性銀行承擔(dān)的戰(zhàn)略任務(wù)與經(jīng)營(yíng)形勢(shì)也不斷變化。2015年4月，國(guó)務(wù)院公布了同意三家政策性銀行改革實(shí)施總體方案的批復(fù)，明確提出政策性銀行要堅(jiān)持政策性業(yè)務(wù)為主等要求。2017年11月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了三家政策性銀行監(jiān)督管理辦法，對(duì)各政策性銀行的市場(chǎng)定位、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面做出了制度規(guī)定。此外，國(guó)務(wù)院各部委、人民銀行、金融監(jiān)管總局等部門也在各類政策文件中對(duì)政策性銀行的經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)、投資方向、監(jiān)管要求提出了規(guī)定，這類政策文件、行政規(guī)章形成了對(duì)政策性銀行法律法規(guī)體系的重要補(bǔ)充，共同構(gòu)成政策性銀行的法律關(guān)系依據(jù)。
（二）政策性銀行立法的現(xiàn)實(shí)緊迫性。目前我國(guó)對(duì)政策性銀行沒(méi)有專門予以立法，除了遵循國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門制定的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件外，政策性銀行也適用《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律中的通行法則，這與政策性銀行在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)的特殊法律關(guān)系不匹配。一方面，由于分散的法規(guī)存在法律位階較低、系統(tǒng)性和制度剛性不足等缺點(diǎn)，容易導(dǎo)致政策性銀行經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)職能定位不清、業(yè)務(wù)邊界與導(dǎo)向模糊等問(wèn)題。另一方面，《人民銀行法》等大多數(shù)法律對(duì)政策性銀行與其他金融機(jī)構(gòu)采取普適性的監(jiān)管規(guī)則，對(duì)政策性銀行針對(duì)性和特殊性的考慮不足，不利于監(jiān)管安排。在專門法律缺位的情況下，政策性銀行的機(jī)構(gòu)定位、業(yè)務(wù)范疇、層級(jí)職能等要素沒(méi)有上位法律的權(quán)威界定，容易產(chǎn)生業(yè)務(wù)范圍與商業(yè)性金融重疊、同業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，進(jìn)而降低金融資源整體配置效率。因此，亟需通過(guò)政策性銀行立法，進(jìn)一步打通政策性銀行在業(yè)務(wù)領(lǐng)域、市場(chǎng)效率等方面存在的制度障礙與邊界模糊問(wèn)題，最大化地發(fā)揮政策傳導(dǎo)作用。
（三）政策性銀行立法的現(xiàn)實(shí)必要性。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。將全面依法治國(guó)理念貫徹到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域是建設(shè)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，尤其是在政策性銀行深度介入的存在要素稟賦缺陷、高公益性低收益性的市場(chǎng)領(lǐng)域，更需要通過(guò)立法來(lái)保障公平交易、暢通政策傳導(dǎo)機(jī)制。從宏觀視角看，通過(guò)政策性銀行立法，打造權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效、審慎穩(wěn)健的政策性銀行法律法規(guī)體系，使得政策性銀行更好地發(fā)揮融合有效市場(chǎng)和有為政府的作用，有利于完善具備適應(yīng)度高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、普惠性廣的現(xiàn)代金融體系。從微觀視角看，通過(guò)立法明確政策性銀行的法律屬性和權(quán)利義務(wù)，對(duì)其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)邊界、資本補(bǔ)充機(jī)制、監(jiān)管要求等內(nèi)容進(jìn)行法律界定，有利于厘清其與商業(yè)性金融的關(guān)系、優(yōu)化監(jiān)管體制，進(jìn)一步推動(dòng)治理能力與治理水平現(xiàn)代化。
二、政策性銀行立法的法理學(xué)基礎(chǔ)
（一）政策性銀行立法深刻體現(xiàn)政治與法律的人民性。馬克思主義法學(xué)理論認(rèn)為，法律是統(tǒng)治階級(jí)共同利益決定的意志表現(xiàn)。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，一切權(quán)力屬于人民是一項(xiàng)根本的憲法原則，社會(huì)主義法治最本質(zhì)的屬性是人民性，同時(shí)社會(huì)主義法治核心價(jià)值體系也是“以人民為中心”的價(jià)值體系。政策性銀行自設(shè)立以來(lái)就致力于服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，資金投向具備高度的正外部性、公共性與普惠性，與生俱來(lái)地具備“人民性”特質(zhì)。加快政策性銀行立法，從根本上優(yōu)化政策性金融資源在服務(wù)國(guó)計(jì)民生重大戰(zhàn)略等領(lǐng)域的配置效率，充分體現(xiàn)了立法在維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉等方面的作用，既契合金融工作政治性與人民性的要求，也符合“以人民為中心”立法理念的根本要求。
（二）政策性銀行立法具備法權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)。馬克思主義法權(quán)關(guān)系理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定法權(quán)關(guān)系。在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)法權(quán)關(guān)系反映的是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，金融體制也是法權(quán)關(guān)系的映射。政策性銀行具備市場(chǎng)和政府的橋梁、戰(zhàn)略落地的工具、宏觀調(diào)控的手段等多重身份，其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定了其立法的必要性。一方面，政策性銀行具備建立法權(quán)關(guān)系的政策基礎(chǔ)。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多部門、金融監(jiān)管總局、人民銀行等多個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)布要求政策性銀行加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域金融供給、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)等政策。在當(dāng)前有較多針對(duì)政策性銀行的行政法規(guī)、部門規(guī)章已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施的條件下，政策性銀行立法能夠?qū)崿F(xiàn)黨的政策和國(guó)家法律的融合貫通與互促互補(bǔ)，法的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、規(guī)范性特征也有利于保障政策的有效執(zhí)行。另一方面，政策性銀行具備建立法權(quán)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政策性銀行成立以來(lái)，立足各自職能定位，在服務(wù)宏觀政策、矯正市場(chǎng)失靈、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，三家政策性銀行的貸款總量、債券融資總規(guī)模占全國(guó)金融機(jī)構(gòu)貸款余額、債券市場(chǎng)余額的比例達(dá)到了10%以上，已經(jīng)成為金融體制中不可或缺的重要力量，具備了形成法權(quán)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)關(guān)系基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序使政策形成法律，上升為國(guó)家意志，通過(guò)法律保障政策有效實(shí)施。
（三）政策性銀行立法符合“良法善治”的要求。中國(guó)特色社會(huì)主義法治的“良法善治”模式兼具形式法治和實(shí)質(zhì)法治兩面性，政策性銀行立法不僅符合立法法理學(xué)積極憲制、責(zé)任憲制的特征，同時(shí)也兼?zhèn)淞诵问椒ㄖ魏蛯?shí)質(zhì)法治的雙重價(jià)值。在形式法治方面，政策性銀行立法不僅能夠保障國(guó)家在關(guān)鍵領(lǐng)域宏觀政策貫通的權(quán)威性，也能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)利義務(wù)的有效約束，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行中“有法可依”，有利于打破地方保護(hù)主義、主觀主義與命令主義，提高金融資源配置的效率，符合“良法”的要求。在實(shí)質(zhì)法治方面，政策性銀行立法能夠通過(guò)在法律層面做出一系列制度安排，更有效地矯正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)失靈、外部性等缺陷，在保證市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的前提下，更好地發(fā)揮政策的調(diào)控作用，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行與社會(huì)公平，達(dá)到“善治”的目的。
三、法理學(xué)視角下政策性銀行立法的路徑選擇
（一）堅(jiān)持黨中央對(duì)立法的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》指出要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過(guò)程”。政策性銀行立法是關(guān)系經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)運(yùn)行的重要領(lǐng)域立法，需要發(fā)揮黨統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)作用及核心作用。一方面在內(nèi)容上堅(jiān)持科學(xué)立法。黨的政策是法律的指引，立法中應(yīng)以維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)榍疤?，以政策性銀行的市場(chǎng)定位為基礎(chǔ)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家政策充分融入政策性銀行法律條款。另一方面要在組織程序上堅(jiān)持民主、依法立法。政策性銀行立法要遵循依憲立法的原則，按照《憲法》及《立法法》的法規(guī)要求開(kāi)展，同時(shí)要堅(jiān)持立法公開(kāi)，充分發(fā)揮民主集中制優(yōu)勢(shì)，在提案、審議、表決等各環(huán)節(jié)公開(kāi)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，嚴(yán)格依法定程序立法。
（二）強(qiáng)化政策性銀行法與法律體系銜接。政策性銀行立法要統(tǒng)籌考慮法律效力與法律體系，不僅要起到彌補(bǔ)政策性銀行法律空白的問(wèn)題，即解決“有沒(méi)有”的問(wèn)題，也要起到作為中國(guó)特色法律體系關(guān)鍵一環(huán)的作用，即注重“好不好”的問(wèn)題。一是要增強(qiáng)政策性銀行立法的系統(tǒng)性。其立法應(yīng)當(dāng)從政策性銀行法律在完善法律體系、促進(jìn)宏觀調(diào)控與資源有效配置、實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體現(xiàn)現(xiàn)代化的系統(tǒng)全局出發(fā)。二是增強(qiáng)立法的整體性。政策性銀行立法是對(duì)金融法律體系的進(jìn)一步完備，要將涉及政策性銀行的各類規(guī)則、行為納入法律調(diào)整框架，同時(shí)兼顧不同部門間的法律利益，避免與其他部門法、其他位階法之間的沖突。三是增強(qiáng)立法協(xié)同性。政策性銀行法律關(guān)系涉及多個(gè)部門法的規(guī)范，存在交叉法律問(wèn)題，需要注重政策性銀行法同人民銀行法、商業(yè)銀行法等商法、經(jīng)濟(jì)法的法律制度與各類行政法規(guī)及規(guī)章的相輔相成，實(shí)現(xiàn)不同法律之間的銜接和配合。四是增強(qiáng)立法時(shí)效性。我國(guó)政策性銀行成立以來(lái)，其各自的業(yè)務(wù)重點(diǎn)均隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國(guó)家戰(zhàn)略需要而進(jìn)行了多次調(diào)整，因此其立法也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)、適時(shí)修訂，以及時(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的變化，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)。
（三）平衡政策性金融的公共性與市場(chǎng)性。政策性銀行是以政策性業(yè)務(wù)為主體，與商業(yè)性金融互補(bǔ)合作為定位的金融機(jī)構(gòu)，兼具公共性與市場(chǎng)性。近年來(lái)隨著金融市場(chǎng)化的進(jìn)一步加深，金融業(yè)態(tài)呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化的趨勢(shì)，政策性銀行業(yè)務(wù)的政策性與商業(yè)性邊界劃分更加困難，由此可能造成政策性金融的“越位”或者“缺位”，甚至?xí)霈F(xiàn)政策性銀行與商業(yè)銀行之間、政策性銀行之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，影響政策性金融制度安排的預(yù)期效果與可持續(xù)發(fā)展。因此應(yīng)當(dāng)在政策性銀行立法中，通過(guò)確定法律屬性、規(guī)范市場(chǎng)定位、明晰業(yè)務(wù)邊界等方式，平衡好政策性金融的公共性與市場(chǎng)性，構(gòu)建重點(diǎn)突出、高效適配的政策性金融服務(wù)體系。
（四）關(guān)于單獨(dú)立法和綜合立法的討論。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于政策性銀行的立法模式仍存在不同的觀點(diǎn)，主要是針對(duì)單獨(dú)立法模式和綜合立法模式的討論。支持單獨(dú)立法模式的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的政策性銀行在業(yè)務(wù)職能、經(jīng)營(yíng)范圍等方面存在較大差異，且開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)有別于政策性銀行，綜合立法模式存在不精細(xì)、不準(zhǔn)確、不科學(xué)的問(wèn)題，韓國(guó)、德國(guó)等國(guó)家對(duì)政策性銀行均采取單獨(dú)立法的方式，有成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，因此應(yīng)就不同的政策性銀行進(jìn)行分別立法。支持綜合立法模式學(xué)者認(rèn)為，單獨(dú)立法容易造成機(jī)構(gòu)職能僵化，同一體系內(nèi)的法律割裂也不利于監(jiān)管，而綜合立法具備靈活性和統(tǒng)一性，且開(kāi)發(fā)性金融與政策性金融仍然在同一范疇之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)提煉政策性銀行的共性特征制定“政策性銀行法”。
從法理學(xué)的視角看，政策性銀行在法權(quán)關(guān)系、法律性質(zhì)、法律目的等方面具備一致性，但在職能范圍等具體業(yè)務(wù)機(jī)制方面存在明顯差異，因此我國(guó)政策性銀行立法可采用“綜合性法律+單獨(dú)性條例”的模式，即根據(jù)政策性銀行共同特征制定《政策性銀行法》，在此基礎(chǔ)上按照不同政策性銀行的特點(diǎn)單獨(dú)制定《條例》進(jìn)行補(bǔ)充，這種模式不僅有利于保證其法律關(guān)系的同一性，同時(shí)也便于區(qū)分開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行間的不同業(yè)務(wù)模式與經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，使得政策性銀行更靈活地調(diào)整經(jīng)營(yíng)規(guī)范，也為未來(lái)政策調(diào)整預(yù)留修訂空間。在具體的立法實(shí)踐中，仍需要從中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合國(guó)家對(duì)政策性銀行定位及國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步考量。
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