「摘要」更好利用兩個市場、兩種資源，引進(jìn)國際先進(jìn)要素支持我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是境內(nèi)銀行推進(jìn)高水平對外開放，發(fā)展國際合作和競爭新優(yōu)勢的努力方向。本文分析主權(quán)貸款在過去四十多年中的發(fā)展歷史、執(zhí)行情況及趨勢，以農(nóng)發(fā)行實踐為例，梳理“金融中介轉(zhuǎn)貸”模式的流程、特點和優(yōu)勢，以及面臨的挑戰(zhàn)和前景，最后針對境內(nèi)銀行參與國際金融合作“引進(jìn)來”和“走出去”提出政策建議。
「關(guān)鍵詞」主權(quán)貸款?國際金融組織和外國政府貸款?金融中介轉(zhuǎn)貸?國際金融合作?對外開放
農(nóng)發(fā)行首次創(chuàng)新運(yùn)用“金融中介轉(zhuǎn)貸”模式，引入國際金融組織新開發(fā)銀行主權(quán)貸款，并提供配套資金，精準(zhǔn)滴灌涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈恢復(fù)、農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域，加速后疫情時期涉農(nóng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收和保障就業(yè)。該模式開拓了農(nóng)發(fā)行支農(nóng)資金籌集渠道、豐富了支農(nóng)惠農(nóng)金融服務(wù)手段。同時，推動農(nóng)發(fā)行與國際金融組織的交流合作進(jìn)入更寬領(lǐng)域、更深層次、更加務(wù)實的新階段。
一、中國利用主權(quán)貸款的歷史及趨勢分析
（一）發(fā)展歷史
本文重點研究中國政府舉借的官方、非商業(yè)性的外債，具有以國家信用保證對外償還的特征，即主權(quán)貸款。中國政府自1981年開始借用世界銀行貸款，此后與國際金融組織和外國政府的金融合作不斷深化。在改革開放起步階段，這些優(yōu)惠貸款不僅幫助我國引進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、設(shè)備和管理經(jīng)驗，填補(bǔ)了國內(nèi)的資金缺口，還促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)金融行業(yè)的對外開放。2002年財政部開始研究將主權(quán)貸款納入預(yù)算管理，經(jīng)逐步完善，形成了以《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》為基礎(chǔ)的一系列管理制度，2023年出臺《國際金融組織和外國政府貸款項目全生命周期管理暫行辦法》，開展以貸款項目為基本單元、以信息系統(tǒng)為管理載體、以項目管理為脈絡(luò)主線的全生命周期管理，為規(guī)范外債項目的實施提供了系統(tǒng)全面的制度依據(jù)。
（二）債務(wù)執(zhí)行情況
從總量看，根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年12月31日，我國利用國際金融組織和外國政府貸款累計承諾額約1803.33億美元，累計提款額約1478.07億美元，累計歸還貸款本金約942.31億美元，債務(wù)余額約535.72億美元，用于支持我國3865個項目。從債權(quán)人看，2022年末，多邊開發(fā)性銀行貸款余額占比77%，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會、歐佩克國際發(fā)展基金等，以及雙邊外國政府貸款占比22%，如法國開發(fā)署貸款、德國促進(jìn)貸款、以色列政府貸款等。從風(fēng)險看，四十多年來，我國未發(fā)生主權(quán)貸款債務(wù)違約事件，維持了良好的國際聲譽(yù)。2022年，國家外匯管理局統(tǒng)計的中國外債負(fù)債率（外債余額與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為15.5%，在國際公認(rèn)的安全線20%之內(nèi)，基于現(xiàn)金流和債務(wù)償還能力分析，中國發(fā)生主權(quán)債務(wù)風(fēng)險的可能性極低。
（三）趨勢變化
隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的不斷增長和金融市場的日益成熟，我國在“引進(jìn)來”和“走出去”方面均有所變化。一是境內(nèi)主體引進(jìn)資金方面，轉(zhuǎn)貸實施機(jī)構(gòu)更加多元。越來越多中央企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)參與到主權(quán)貸款的轉(zhuǎn)貸中來，金融機(jī)構(gòu)由主要是中國進(jìn)出口銀行實施轉(zhuǎn)貸，拓展到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國建設(shè)銀行、中國投融資擔(dān)保股份有限公司、華夏銀行股份有限公司等多家機(jī)構(gòu)，區(qū)域性中小銀行和投資公司也在更加積極地參與到轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)的選聘中來。二是債權(quán)人類型方面，多雙邊機(jī)構(gòu)有所分化。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計的國際債務(wù)數(shù)據(jù)，2012-2022年我國官方利用長期外債余額呈下降趨勢，特別是雙邊貸款余額近十年共減少約68%，相較而言，多邊開發(fā)銀行對我國的長期主權(quán)貸款維持相對穩(wěn)定，余額在350億美元左右①。三是中國參與國際金融組織建設(shè)更積極。我國是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的主要股東，但投票權(quán)分別為5.42%和5.44%，權(quán)力分配的公平性和均衡性上表現(xiàn)較差。隨著中國在金融領(lǐng)域影響力的提升，2013年10月我國倡議在北京設(shè)立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，2014年7月在上海設(shè)立新開發(fā)銀行，增加發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權(quán)。四是投向領(lǐng)域逐步向適應(yīng)氣候變化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。主權(quán)貸款主要用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，前期政府主導(dǎo)的項目以鐵路、公路、機(jī)場、港口、教育、醫(yī)療等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目為主。近年來國際金融組織的投資逐步投向鄉(xiāng)村振興、綠色生態(tài)、社會民生和支持中小企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域。
二、金融機(jī)構(gòu)參與主權(quán)貸款的模式、特點及案例分析
（一）金融機(jī)構(gòu)參與主權(quán)貸款承擔(dān)的角色和業(yè)務(wù)模式
財政部第85號令第九條規(guī)定，財政部可以將貸款轉(zhuǎn)貸給省級政府、國務(wù)院有關(guān)部門、中央企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等使用，明確了金融中介轉(zhuǎn)貸模式的合法性。以境內(nèi)銀行為研究對象，按照銀行承擔(dān)的責(zé)任不同，主要分為兩種業(yè)務(wù)模式：第一種是代理模式，境內(nèi)銀行作為代理銀行，為項目實施單位提供提款、貸款償還等環(huán)節(jié)中的結(jié)售匯、國際收支申報、登記臺賬等基礎(chǔ)服務(wù)，不承擔(dān)信用風(fēng)險，屬于表外業(yè)務(wù)，收取中間業(yè)務(wù)手續(xù)費。第二種是金融中介轉(zhuǎn)貸模式，境內(nèi)銀行作為項目實施單位，與財政部簽署《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》，直接參與外資引進(jìn)和償還，選取轉(zhuǎn)貸子項目，承擔(dān)還款責(zé)任，屬于表內(nèi)業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)流程主要包括：初篩目標(biāo)客戶融資需求申請立項、納入發(fā)改委備選項目規(guī)劃、參加財政預(yù)算評審、接受國際組織盡職調(diào)查、項目前期甄別、參與國際談判磋商、簽約轉(zhuǎn)貸協(xié)議、債券質(zhì)押擔(dān)保、申請資金、提款、外債登記（如需）、遴選子項目并簽約投放、使用資金、接受績效評價和專項審計、付息還本等多個環(huán)節(jié)。
（二）金融中介轉(zhuǎn)貸模式的特點和優(yōu)勢
金融中介轉(zhuǎn)貸模式與代理模式相較，發(fā)揮著境內(nèi)銀行與國際金融組織、政府部門、借款企業(yè)的橋梁和紐帶作用，銀行具有現(xiàn)金流更充裕、貸款管理更專業(yè)、資金運(yùn)用更靈活的特點和優(yōu)勢。一是有效減輕財政還款負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，我國部分地方政府債務(wù)承壓，受預(yù)算管理和債務(wù)限額控制，可能出現(xiàn)前期已納入規(guī)劃的項目無法落地等情況。相較而言，金融中介機(jī)構(gòu)通常具有較強(qiáng)的資金實力和盈利能力，不依賴財政收入還款，能夠一定程度上減輕財政負(fù)擔(dān)。金融中介轉(zhuǎn)貸模式下，金融機(jī)構(gòu)需承擔(dān)還款責(zé)任，這意味著在遴選子項目時，會按照國際《貸款協(xié)定》約定的標(biāo)準(zhǔn)，自選項目、自擔(dān)風(fēng)險，通過市場化運(yùn)作方式，充分評估借款企業(yè)能否產(chǎn)生充分現(xiàn)金流，例如采用生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）“造血式”幫扶，將公益性環(huán)保事業(yè)與營利性產(chǎn)業(yè)園“肥瘦搭配”，保障第一還款來源，結(jié)合貸款受托支付、銷售收入回籠等管理手段，使項目具有更強(qiáng)的財務(wù)可持續(xù)性。
二是發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢。境內(nèi)銀行一方面熟悉境內(nèi)產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保、投資管理等法律法規(guī)和金融監(jiān)管政策，另一方面具有強(qiáng)大的金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和豐富的客戶資源儲備，承接轉(zhuǎn)貸項目可實現(xiàn)“穿透式”管理的專業(yè)優(yōu)勢。從貸前客戶盡職調(diào)查、缺口測算、確定貸款條件，到貸中獨立審查和風(fēng)險披露，到審批簽約后資金支付管理，再到貸后存續(xù)期管理，抵質(zhì)押物等監(jiān)管，境內(nèi)銀行可從海量項目儲備庫中篩選、甄別優(yōu)質(zhì)子項目，開展信貸全流程標(biāo)準(zhǔn)化管理，充分發(fā)揮銀行專業(yè)化甄別能力和管貸優(yōu)勢。
三是發(fā)揮主權(quán)貸款撬動作用。國際金融組織的主權(quán)貸款審批周期較長，通常需2-3年，貸款期限通常為15-20年。相比之下，我國中小企業(yè)平均壽命僅約2.5年，資金需求和供給期限存在一定錯配。在金融中介轉(zhuǎn)貸模式下，境內(nèi)銀行對主權(quán)貸款資金的運(yùn)用更加靈活，較低成本的長期外債也可用于1年期的流動資金貸款、貿(mào)易融資等短期融資需求，到期后可將資金循環(huán)使用。銀行可以根據(jù)市場變化和項目進(jìn)展情況，及時調(diào)整貸款規(guī)模、期限、利率等條件，視情況提供配套融資，彌補(bǔ)資金缺口，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，撬動更多資金和資源投入，確保項目的順利落地。
（三）農(nóng)發(fā)行項目實踐
2020年，新冠肺炎疫情沖擊下，農(nóng)發(fā)行采用“金融中介轉(zhuǎn)貸款”模式，申請新開發(fā)銀行主權(quán)貸款21億元人民幣，旨在應(yīng)對新冠肺炎疫情中優(yōu)先開展的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作。截至2024年2月，農(nóng)發(fā)行發(fā)揮金融服務(wù)深入縣域涉農(nóng)企業(yè)的比較優(yōu)勢，利用轉(zhuǎn)貸款惠及山東、廣西、安徽、江蘇、四川、浙江、江西共7個省的21個涉農(nóng)子項目，用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域。首輪子項目在18個月執(zhí)行期內(nèi)，共維持和新增就業(yè)約3.9萬個，帶動產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈上下游銷售額16.4億元，帶動弱勢群體增收35.4億元，實現(xiàn)金融幫扶“精準(zhǔn)滴灌”，助力抗疫減貧增收。該項目案例在中國國際扶貧中心、世界銀行等7家機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦的“第三屆全球減貧案例征集活動”中榮獲“最佳案例獎”，供發(fā)展中國家學(xué)習(xí)借鑒。
三、參與國際金融合作對境內(nèi)銀行的意義
（一）以制度“軟聯(lián)通”對標(biāo)國際規(guī)則
習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)高水平對外開放”“穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型對外開放”。境內(nèi)銀行需接受國際金融組織對銀行內(nèi)部公司治理、財務(wù)狀況、信貸政策、綠色金融等項目評估及管理能力的盡職調(diào)查，并在項目實施過程中內(nèi)嵌國際金融組織相關(guān)管理要求，促使境內(nèi)銀行主動與國際規(guī)則接軌。例如借鑒世界銀行發(fā)起的《赤道原則》、環(huán)境與社會管理ESG框架、招投標(biāo)和選聘等采購政策、性別平等與社會保障政策等，促進(jìn)境內(nèi)銀行學(xué)習(xí)借鑒國際先進(jìn)管理理念，完善內(nèi)部管理制度，為境內(nèi)銀行與國際市場接軌打下基礎(chǔ)。
（二）以“雙循環(huán)”拓寬銀行籌資渠道
國際金融組織貸款是一種境內(nèi)銀行拓展中長期資金來源的渠道，主權(quán)貸款期限最長可達(dá)35年，平均期限在20年左右，且可設(shè)置3-5年的寬限期，定價根據(jù)不同幣種的貸款期限、市場風(fēng)險溢價加收固定或浮動利差，幣種多以美元、歐元為主，近兩年有部分國際金融組織增加了人民幣幣種的主權(quán)貸款。一般會收取0.25%的先征費和0.25%的承諾費，國際金融組織主權(quán)貸款整體具有金額大、期限長、利率較低的優(yōu)勢。在存款、發(fā)債等籌資方式以外，為銀行金融機(jī)構(gòu)開辟更多元化的籌資渠道。
（三）以“績效目標(biāo)”引導(dǎo)發(fā)揮資金效益
為有效發(fā)揮國際金融組織主權(quán)貸款的作用，在項目申報、立項審批、貸款簽約時均樹立了衡量環(huán)境和社會效益的“績效指標(biāo)”，指導(dǎo)境內(nèi)銀行對子項目設(shè)立選貸標(biāo)準(zhǔn)，衡量項目投入與產(chǎn)出，將主權(quán)貸款資金用在刀刃上，“精準(zhǔn)滴灌”到高度契合戰(zhàn)略目標(biāo)和環(huán)境社會效益突出的項目中。這就引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將績效目標(biāo)穿透到整個項目實施的全過程中和各相關(guān)主體，通過子項目篩選、中期報告、完工報告、外部審計、第三方績效評價等方式和手段，以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)更加注重支持項目的成效，充分發(fā)揮資金的社會效益。
（四）以“務(wù)實合作”提升國際影響力
境內(nèi)銀行可通過金融中介轉(zhuǎn)貸款這種務(wù)實的項目合作，把“引資”與“引智”有機(jī)結(jié)合起來，將國際資本、國際先進(jìn)技術(shù)不斷向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)，從中發(fā)揮橋梁作用。同時，以此為契機(jī)，國內(nèi)銀行與國際金融組織可逐步建立長期的“合作伙伴關(guān)系”，對外傳播我國金融機(jī)構(gòu)與國際金融組織合作的成功案例，不斷提高境內(nèi)銀行在國際金融市場上的影響力和競爭力。
四、金融中介轉(zhuǎn)貸在實踐中的挑戰(zhàn)
（一）境內(nèi)銀行開辦轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)盈利點不確定
2022年3月起，美聯(lián)儲持續(xù)加息，至2023年底加息幅度超525個基點，國內(nèi)信貸資產(chǎn)以人民幣計價計息，而外債通常使用美元或歐元，金融中介機(jī)構(gòu)和承貸主體需承擔(dān)匯率和利率風(fēng)險。期限上，“長債短用”的轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)利差較小，主體上，支持中小企業(yè)時風(fēng)險暴露較高，加之境內(nèi)銀行可能辦理債券質(zhì)押或資產(chǎn)抵押，受國際、國內(nèi)兩個市場波動影響因素較多，能否實現(xiàn)財務(wù)平衡乃至盈利存在一定不確定性。
（二）“非主權(quán)”等多元合作模式逐步發(fā)展
我國主權(quán)貸款項目管理職責(zé)集中在財政部和發(fā)改委，同時也涉及人民銀行、外匯管理局、審計署等多部門。金融機(jī)構(gòu)申請主權(quán)貸款項目需嚴(yán)格遵循各監(jiān)管部門的規(guī)章制度、行政性規(guī)范、政策性文件等，存在流程環(huán)節(jié)較多、周期較長、貸款落地與項目用款時間不匹配等問題。而“非主權(quán)”轉(zhuǎn)貸和“聯(lián)合融資”合作模式的市場化程度高，實施也更加便利。非主權(quán)貸款也稱國際商業(yè)貸款，國有商業(yè)銀行可向國家發(fā)展計劃委員會申請舉借中長期國際商業(yè)貸款，并向財政部進(jìn)行備案即可。聯(lián)合融資模式是指國內(nèi)銀行與國際金融組織按照各自的信貸制度和流程對同一個項目進(jìn)行融資支持，信貸調(diào)查和審批手續(xù)相對獨立，共擔(dān)信用風(fēng)險，管理要求相對簡單。近年來，亞行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施銀行、新開發(fā)銀行的私營部門也在嘗試與境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開展非主權(quán)貸款合作。
（三）國際金融背景的專業(yè)人才仍有較大缺口
國外貸款項目法律文書通常選擇適用第三國法律，如英國法或香港法，國際談判、項目評估和完工報告等工作語言是英文，這對境內(nèi)銀行的人才隊伍提出了更高要求。越來越多的境內(nèi)銀行申請轉(zhuǎn)貸款時，內(nèi)部管理機(jī)制可能尚不完善，需要配備與國際金融市場接軌的專業(yè)涉外律師、風(fēng)險評估專家、績效評價專家等，同時，需要熟悉跨境金融交易實踐操作的復(fù)合型人才，進(jìn)行具體的套期保值、賬務(wù)處理、數(shù)據(jù)披露和監(jiān)管報送等，幫助銀行防范法律和合規(guī)風(fēng)險。
五、政策建議
為助力境內(nèi)銀行服務(wù)促進(jìn)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，鼓勵有能力的境內(nèi)銀行參與國際金融務(wù)實合作，本文提出如下建議：
（一）創(chuàng)新國際合作模式
當(dāng)前國際金融組織與境內(nèi)銀行的交流合作愈加頻繁，建議銀行不斷創(chuàng)新合作模式，通過轉(zhuǎn)貸款、聯(lián)合融資、委托代理、知識分享等多元化方式開展合作，境內(nèi)銀行也可參與非主權(quán)貸款的轉(zhuǎn)貸，吸引更多外資支持我國重點項目、重點領(lǐng)域。同時更加積極推動外債以人民幣計價簽約，促進(jìn)人民幣在跨境投融資中使用，助力人民幣國際化。充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，尋求國際組織優(yōu)先戰(zhàn)略與境內(nèi)銀行主責(zé)主業(yè)、“五篇大文章”等重點領(lǐng)域的交匯點、契合點，挖掘與國際金融組織合作潛力，做好外資“引進(jìn)來”的橋梁和紐帶。
（二）完善內(nèi)部管理機(jī)制
轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)周期長、實施標(biāo)準(zhǔn)高，對境內(nèi)銀行提出更高的管理要求，涉及資金管理、利率定價、項目評估、項目實施管理等多個方面、多個部門、多個分支機(jī)構(gòu)，銀行需要針對轉(zhuǎn)貸項目建立有效的內(nèi)部管理機(jī)制，對轉(zhuǎn)貸形成的外債建立風(fēng)險管理措施，強(qiáng)化項目管理、落實還款資金來源、擔(dān)保機(jī)制、衍生品工具等，避免無法償還外債造成的債務(wù)風(fēng)險和聲譽(yù)風(fēng)險，更加安全、有效地實施轉(zhuǎn)貸項目。
（三）深化政銀交流協(xié)調(diào)
建議境內(nèi)銀行與政府各有關(guān)部門圍繞國際金融組織和外國政府貸款項目加強(qiáng)溝通。由政府部門統(tǒng)籌規(guī)劃“主權(quán)”與“非主權(quán)”貸款的總量和結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對境內(nèi)銀行的幫助和指導(dǎo)。財稅方面，可給予境內(nèi)銀行轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)一定的優(yōu)惠政策，如減免部分增值稅、所得稅、降低債券質(zhì)押比例、減少資本占用等，以降低銀行的運(yùn)營成本。
（四）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)
人才是境內(nèi)銀行實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，建議境內(nèi)銀行貫徹新時代人才發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦國際金融、項目管理、風(fēng)險評估等多個專業(yè)方向，培養(yǎng)高素質(zhì)復(fù)合型的人才。通過國際會議、實地調(diào)研、聯(lián)合研究等方式，強(qiáng)化國際交流合作與信息共享，探索建立境內(nèi)銀行與國際金融組織的人才輸送和流動渠道，加強(qiáng)對高素質(zhì)專業(yè)人才的引進(jìn)和交流培養(yǎng)。
（五）探索“走出去”的有效路徑
基于本文分析的金融中介轉(zhuǎn)貸模式在主權(quán)貸款“引進(jìn)來”過程中的優(yōu)勢，建議在有條件的情況下，我國金融機(jī)構(gòu)在“走出去”和參與“一帶一路”國際合作的過程中，也可運(yùn)用轉(zhuǎn)貸、聯(lián)合融資、委托代理等模式與國際金融組織和境外金融機(jī)構(gòu)開展合作，以此傳播我國在服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、支持減貧脫貧、綠色低碳轉(zhuǎn)型等方面的發(fā)展經(jīng)驗和先進(jìn)技術(shù)，增進(jìn)跨國金融同業(yè)的交流互鑒，推動人民幣國際化，促進(jìn)更多發(fā)展中國家共同發(fā)展和繁榮。
注：
①?數(shù)據(jù)來源：世界銀行國際債務(wù)數(shù)據(jù)庫
