「摘要」政策性金融機(jī)構(gòu)定位是新時(shí)代改革優(yōu)化政策性金融的一項(xiàng)重要工作，也是政策性金融理論研究的邏輯起點(diǎn)。本文以德國(guó)復(fù)興信貸銀行為研究對(duì)象，依據(jù)政策性金融機(jī)構(gòu)定位理論，對(duì)其定位的公共金融本質(zhì)特征與職能定位的動(dòng)態(tài)化演進(jìn)特征進(jìn)行梳理和分析。德國(guó)復(fù)興信貸銀行定位的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)我國(guó)新發(fā)展階段政策性銀行的定位調(diào)整及職能強(qiáng)化，提供了有益的啟示與借鑒。
「關(guān)鍵詞」政策性銀行?德國(guó)復(fù)興信貸銀行?定位特征
政策性銀行的科學(xué)精準(zhǔn)定位，不僅是貫徹落實(shí)中央金融工作會(huì)議精神的重要體現(xiàn)，以及現(xiàn)實(shí)中政策性銀行開展業(yè)務(wù)、發(fā)揮作用的關(guān)鍵依據(jù)，也是政策性金融學(xué)科理論體系的基本內(nèi)容及理論研究的基礎(chǔ)問題。本文以具有代表性、典型性的政策性銀行德國(guó)復(fù)興信貸銀行（以下簡(jiǎn)稱“KfW”）為研究對(duì)象，詳細(xì)闡述其定位特征。其使命定位、發(fā)展歷程和成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他國(guó)別政策性銀行乃至多邊公共開發(fā)銀行，都具有重要的借鑒意義。
依據(jù)政策性金融機(jī)構(gòu)定位理論①，政策性金融機(jī)構(gòu)定位是機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位與業(yè)務(wù)職能定位的有機(jī)統(tǒng)一。前者即機(jī)構(gòu)“定性”，明確政策性銀行長(zhǎng)期穩(wěn)定的本質(zhì)屬性；后者則是對(duì)政策性銀行業(yè)務(wù)職責(zé)和范圍的劃分，能夠且需要隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整而變化。本文按此思路分為三個(gè)部分，首先結(jié)合KfW的成立背景，探究其性質(zhì)定位，明確其本質(zhì)屬性—公共性。其次，根據(jù)KfW的業(yè)務(wù)活動(dòng)，剖析其運(yùn)作機(jī)理機(jī)制，闡述其職能定位及演化規(guī)律。最后，借鑒KfW的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)政策性銀行的職能定位與改革優(yōu)化，提出一些新的啟示與政策建議。
一、德國(guó)復(fù)興信貸銀行公共金融定位的本質(zhì)特征
KfW成立之時(shí)就具有特殊的定位指向。依據(jù)公共金融理論②，這一定位的本質(zhì)特征集中體現(xiàn)在其公共性或公共金融上。即在利益取向上，金融的公共性必須追求和實(shí)現(xiàn)公共利益；金融公共性準(zhǔn)則或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須以與國(guó)家權(quán)力和政治的結(jié)合為前提，且應(yīng)當(dāng)必要和適度。KfW定位的公共性表現(xiàn)為，一方面，符合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或政治意圖，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)效益最大化的追求。KfW是由政府倡立和支持。政府制定國(guó)家戰(zhàn)略是為了促進(jìn)國(guó)家發(fā)展，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益，而國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)在許多情況下是以公共利益的實(shí)現(xiàn)為前提的。政府通過履行公共職能來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，因此政府天然帶有公共屬性，更關(guān)注公共領(lǐng)域。相應(yīng)地，機(jī)構(gòu)的建立以政府信用為基礎(chǔ)，與政府戰(zhàn)略性目標(biāo)保持高度一致。這也是KfW有專門的服務(wù)對(duì)象并充分體現(xiàn)非營(yíng)利公共性的本質(zhì)原因。
另一方面，KfW的定位具有共享性特征，即非排他性。具體表現(xiàn)為KfW在其職能發(fā)揮的過程中，并不影響商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮，二者相互促進(jìn)、合作而不相互替代、競(jìng)爭(zhēng)?！兜聡?guó)復(fù)興信貸銀行法》從法律層面保證了這一特性。按照規(guī)定，KfW可以在中小型企業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)資金、住宅等方面開展融資活動(dòng)③。這些方面都是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)有所忽視或存在不足的?！兜聡?guó)復(fù)興信貸銀行法》對(duì)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍明確而具體的表述，使KfW聚焦與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)互補(bǔ)的領(lǐng)域，降低了二者競(jìng)爭(zhēng)的概率。在實(shí)踐中，KfW通常采取轉(zhuǎn)貸的形式與商業(yè)銀行進(jìn)行良性互動(dòng)。由于轉(zhuǎn)貸的利率比一般商業(yè)銀行貸款利率可低2-3個(gè)百分點(diǎn)，因而對(duì)商業(yè)銀行有極大的吸引力。
德國(guó)通過建立KfW來體現(xiàn)公共性質(zhì)、履行政策職能，因其需要一個(gè)機(jī)構(gòu)作為政府和市場(chǎng)連接的紐帶，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)固有的缺陷。市場(chǎng)機(jī)制高效但總有難以進(jìn)入的領(lǐng)域。政府可以對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)充，但容易出現(xiàn)尋租等問題。并且傳統(tǒng)的“政府擔(dān)保+商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)跟進(jìn)”的方式，不能完全突破公共領(lǐng)域的融資瓶頸。因?yàn)檎畵?dān)保降低的是違約風(fēng)險(xiǎn)，但阻礙公共領(lǐng)域獲得市場(chǎng)融資的不僅是違約風(fēng)險(xiǎn)，還有期限結(jié)構(gòu)不匹配、成本收益不對(duì)等等。而KfW則可以依靠政府信用，通過開拓、完善市場(chǎng)為服務(wù)對(duì)象提供融資。相應(yīng)地，為了保持定位性質(zhì)不變、更好履行自身職能，KfW建立了特殊的組織結(jié)構(gòu)，即董事會(huì)主席1人，由聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)和氣候保護(hù)部長(zhǎng)擔(dān)任；董事會(huì)副主席1人，由聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任；董事會(huì)其他成員34人，分別由聯(lián)邦、州政府部長(zhǎng)、議員，銀行、協(xié)會(huì)等主席、總經(jīng)理，聯(lián)合會(huì)委員會(huì)成員、執(zhí)行官等人員擔(dān)任。
二、德國(guó)復(fù)興信貸銀行職能定位的動(dòng)態(tài)演化及特征
（一）德國(guó)復(fù)興信貸銀行業(yè)務(wù)職能的動(dòng)態(tài)性調(diào)整
KfW在不同時(shí)期支持不同的重點(diǎn)領(lǐng)域（見表1），無論是在戰(zhàn)后重建，還是在促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，KfW都發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和政治外交的功能及不可替代的作用。
20世紀(jì)50年代末，盡管KfW重建的使命完成，但其政策性目標(biāo)沒有終結(jié)，而是圍繞政府政策導(dǎo)向變化，不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)的動(dòng)態(tài)性調(diào)整，以補(bǔ)充金融市場(chǎng)的不足或失靈之處。進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)入了新階段，即提供海外項(xiàng)目貸款。70年代KfW為降低兩次石油危機(jī)和持續(xù)高利率對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，保持自身競(jìng)爭(zhēng)力，重新將業(yè)務(wù)重點(diǎn)放回國(guó)內(nèi)。機(jī)構(gòu)開始重點(diǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)中小企業(yè)進(jìn)行扶持，并一直持續(xù)至今。80年代，KfW致力于減少貧困和資源保護(hù)。90年代初德國(guó)統(tǒng)一，咨詢及其它服務(wù)在銀行業(yè)務(wù)中的占比上升。進(jìn)入2000年后，KfW加大了對(duì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的投資。2019年，KfW業(yè)務(wù)量合計(jì)773億歐元，較上年增長(zhǎng)2.4%，政策性業(yè)務(wù)占比約71%。機(jī)構(gòu)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)對(duì)中小企業(yè)的支持，高度重視氣候環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。2020年，KfW以零利率支持氣候行動(dòng)2030項(xiàng)目，還與德國(guó)財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)能源部合作設(shè)立100億歐元的股權(quán)基金，支持企業(yè)發(fā)展數(shù)字化和環(huán)境保護(hù)技術(shù)。2021年，盡管受疫情影響，機(jī)構(gòu)融資額下降，但對(duì)促進(jìn)節(jié)能住宅建筑、商業(yè)能效和可再生能源的融資額仍為5億歐元④。
（二）德國(guó)復(fù)興信貸銀行職能定位特征
一是始終服務(wù)于強(qiáng)位弱勢(shì)群體。KfW成立以來，其定位就在不斷發(fā)生變化，但并非無規(guī)律可循。其定位特點(diǎn)集中體現(xiàn)在堅(jiān)持對(duì)強(qiáng)位弱勢(shì)群體的扶持。強(qiáng)位弱勢(shì)群體是既具有特殊戰(zhàn)略性的重要地位又在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于融資相對(duì)劣勢(shì)而需要金融特別支持的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、領(lǐng)域、項(xiàng)目等不同形式的特殊群體。該類群體因其一方面關(guān)系國(guó)計(jì)民生，對(duì)于提升綜合國(guó)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)具有重大作用，一經(jīng)發(fā)展可以極大程度地提升公共利益，社會(huì)效益極高。另一方面，普遍具有不完全非競(jìng)爭(zhēng)、非排他性的特征，且具有較高的正外部性。因此，難以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得融資優(yōu)勢(shì)?？偠灾?，在經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域里，對(duì)經(jīng)濟(jì)資源獲取的公平性存在訴求。政策性銀行對(duì)強(qiáng)位弱勢(shì)群體予以扶持剛好可以使經(jīng)濟(jì)金融資源配置相對(duì)公平，這也是無論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都需要政策性銀行的根本原因。
二是依托明確的法律法規(guī)。德國(guó)對(duì)于復(fù)興信貸銀行的專門立法，不僅體現(xiàn)了其區(qū)別于商業(yè)性金融的特殊屬性，而且也是KfW有效運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)境與前提條件。《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》在KfW正式成立之前就已經(jīng)頒布。隨后在1949年、1951年、2013年等頒布了相關(guān)修訂法案，明確規(guī)定了機(jī)構(gòu)的法律地位、代號(hào)、所在地和資本、職能和業(yè)務(wù)、商業(yè)行為、資金籌措、主體機(jī)構(gòu)、章程、法律監(jiān)督等?！兜聡?guó)復(fù)興信貸銀行法》不斷適時(shí)調(diào)整并加以完善，有效控制了KfW的業(yè)務(wù)方向，保證了機(jī)構(gòu)多年來的職能發(fā)揮。不僅如此，明確的法律也規(guī)范了其他相關(guān)主體的行為。比如，KfW與政府關(guān)系密切，可以作為政府的政策工具，但政府也會(huì)依照法律，尊重機(jī)構(gòu)一般的運(yùn)行規(guī)律。
三是逐步形成有效的運(yùn)行機(jī)制。KfW依靠完善的運(yùn)作機(jī)制鞏固了自身服務(wù)特殊對(duì)象的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)保障了定位得以貫徹。在資金來源結(jié)構(gòu)方面，機(jī)構(gòu)與時(shí)俱進(jìn)順應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境變化而及時(shí)調(diào)整，實(shí)施以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的市場(chǎng)融資模式。在主營(yíng)業(yè)務(wù)方面，KfW強(qiáng)調(diào)貸款標(biāo)準(zhǔn)的透明性和公開性，也從未放棄對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)的管理。為此設(shè)置了清晰的貸款條款和建立了包括管理信息系統(tǒng)在內(nèi)全面的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。機(jī)構(gòu)大部分貸款都是委托貸款，即由商業(yè)銀行承擔(dān)主要貸款風(fēng)險(xiǎn)。被指定的商業(yè)銀行必須對(duì)申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)查。在這一點(diǎn)上，商業(yè)銀行對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)完全責(zé)任。KfW也不曾被呆滯、呆賬貸款所困擾，從而既使轉(zhuǎn)貸銀行得到效益，也維護(hù)了銀行自身的利益，被譽(yù)為“健康的政策性銀行”。
四是協(xié)調(diào)處理外部關(guān)系。首先，與商業(yè)銀行的關(guān)系方面。KfW與商業(yè)銀行在法律地位上是平等的，在業(yè)務(wù)上是互補(bǔ)的合作伙伴而非競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手。商業(yè)銀行是金融體系的主體，承辦絕大部分金融業(yè)務(wù)。而KfW形成了對(duì)商業(yè)銀行的有力補(bǔ)充，使金融體系功能得以完善。其次，與政府的關(guān)系方面。德國(guó)政府主要對(duì)KfW的債務(wù)進(jìn)行顯性或隱性的擔(dān)保。KfW以政府信用為背景，但又不是完全依賴政府，尤其是財(cái)政。KfW與財(cái)政相互滲透、互為補(bǔ)充。它承接了財(cái)政分配具有較好的方向性，可較好地體現(xiàn)政策性的特點(diǎn)，同時(shí)利用自身的金融性保證資金總量與配置效率。最后，與中央銀行的關(guān)系方面。KfW不具有信用創(chuàng)造能力，與中央銀行之間不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這就保證了KfW的相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)央行可以通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人事結(jié)合的方式與機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。
三、結(jié)論與啟示
本文得出的主要結(jié)論是，其一，KfW的成立及其相應(yīng)的明確定位與不斷完善和強(qiáng)化，具有客觀必然性。其二，KfW自成立起就具有公共性或公共金融這一性質(zhì)定位。該定位以與國(guó)家權(quán)力和政治的結(jié)合為前提，體現(xiàn)民主、民意、民需，追求和實(shí)現(xiàn)公共利益。其三，KfW的職能定位是特定的強(qiáng)位弱勢(shì)群體。強(qiáng)位弱勢(shì)群體的長(zhǎng)期存在及相對(duì)變化和轉(zhuǎn)換是KfW始終被需要及業(yè)務(wù)選擇的根本依據(jù)。其四，依托KfW明確的立法，形成有力的內(nèi)部控制、市場(chǎng)化的投融資方式等運(yùn)行機(jī)制，以及能夠基本上處理好與外部協(xié)調(diào)發(fā)展的相互關(guān)系，也是職能定位演進(jìn)特征的體現(xiàn)。
我國(guó)政策性銀行自1994年相繼組建以來，其定位有待不斷探討明晰。為此，本文借鑒KfW的定位經(jīng)驗(yàn)和做法，有針對(duì)性地提出如下政策建議：
第一，要高度重視和更加堅(jiān)信政策性銀行制度安排的相對(duì)穩(wěn)定性和持久性。無論是從機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀比較來看，還是從機(jī)構(gòu)存在和發(fā)展的市場(chǎng)失靈說、資源配置說、準(zhǔn)公共產(chǎn)品說等理論上而言，政策性銀行作為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有益的補(bǔ)充性的制度形式始終必不可少。如果說KfW的成立有一定的特殊歷史背景，但此后其良好運(yùn)轉(zhuǎn)及功能作用發(fā)揮充分證明了政策性銀行的不可或缺性。盡管市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制能在大多數(shù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，但仍有領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)畸形。無論是亞洲金融危機(jī)還是國(guó)際金融危機(jī)，乃至新冠疫情沖擊下政策性銀行的突出表現(xiàn)，都說明和佐證了該制度并非一種權(quán)宜之計(jì)。因此，應(yīng)該科學(xué)而正確的認(rèn)識(shí)政策性銀行的特殊功能作用，以及其存在的客觀必要性。這是強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)職能定位的基本前提。第二，要明確確立和強(qiáng)化政策性銀行的特殊定位，提高服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略性目標(biāo)的能力。政策性銀行要尤其注重不應(yīng)偏離對(duì)強(qiáng)位弱勢(shì)群體扶持的目標(biāo)，避免缺位、越位。KfW銀行通過扶持真正有需求的對(duì)象，促進(jìn)國(guó)家實(shí)現(xiàn)不同階段的政策目標(biāo)。進(jìn)入新時(shí)期、新階段，我國(guó)政策性銀行也應(yīng)更加有效地選擇支持對(duì)象，將業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。立足構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景，政策性銀行的定位具有更加豐富的內(nèi)涵，應(yīng)關(guān)注自身社會(huì)合理性的資源配置目標(biāo)，重點(diǎn)解決百姓生產(chǎn)和發(fā)展的基本問題、服務(wù)社會(huì)建設(shè)；把握戰(zhàn)略側(cè)重，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享貢獻(xiàn)更大力量。第三，進(jìn)一步完善政策性銀行的運(yùn)行機(jī)制。政策性銀行本質(zhì)上仍是金融機(jī)構(gòu)，要遵循金融的本質(zhì)規(guī)律，運(yùn)用市場(chǎng)化的運(yùn)作模式。一方面，機(jī)構(gòu)要保證對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的有力支持，就要確保資金的合理利用，即選準(zhǔn)投向和提高效率。應(yīng)靈活地在公共領(lǐng)域內(nèi)選擇有投資前景的項(xiàng)目和企業(yè)，以便有效發(fā)揮職能和保證資金及時(shí)回歸。同時(shí)可以充分依托政府的支持，經(jīng)營(yíng)好主營(yíng)業(yè)務(wù)。另一方面，市場(chǎng)化的運(yùn)作方式能幫助政策性銀行拓寬籌資渠道、創(chuàng)新金融產(chǎn)品。如發(fā)行金融債券已成為銀行有效緩解財(cái)政支持有限、資金不足的問題。依賴市場(chǎng)充分調(diào)動(dòng)各方資源，加強(qiáng)資金籌集能力；同時(shí)通過市場(chǎng)化運(yùn)作提高創(chuàng)新能力，解決具有正外部性的公共稟賦供給。另外，政策性銀行要處理好與商業(yè)銀行的關(guān)系。機(jī)構(gòu)要保證在合適的時(shí)機(jī)支持特定的對(duì)象，且要能及時(shí)退出，防止對(duì)商業(yè)銀行形成擠占。同時(shí)，基于當(dāng)前我國(guó)政策性銀行網(wǎng)點(diǎn)較少的實(shí)際情況，可以效仿KfW，加強(qiáng)與商業(yè)銀行的合作。第四，內(nèi)外結(jié)合，建立健全我國(guó)政策性銀行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和法律法規(guī)體系。一方面，我國(guó)的政策性銀行雖然也設(shè)立了董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但是其監(jiān)督能力有限，應(yīng)該充分優(yōu)化我國(guó)政策性銀行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使其進(jìn)一步助力機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。特別是在制定政策性銀行戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，要把握好宏觀經(jīng)濟(jì)背景和自身中長(zhǎng)期發(fā)展方向。另一方面，當(dāng)前我國(guó)政策性銀行尚未有明確針對(duì)性的法律。相比之下，KfW是機(jī)構(gòu)建設(shè)與法制建設(shè)同步進(jìn)行，且單獨(dú)立法、與時(shí)俱進(jìn)，具有一定的動(dòng)態(tài)調(diào)整性特點(diǎn)。為此，改革優(yōu)化政策性金融和強(qiáng)化職能定位應(yīng)加快立法步伐，制定和實(shí)施專門而獨(dú)立的政策性銀行法律。
注：
①?白欽先及其學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì).中國(guó)公共政策性金融四十四年研究成果薈萃[M].北京：中國(guó)金融出版社,2023。
②?王偉,張燁寧.公共性發(fā)展金融機(jī)構(gòu)的公共金融定位研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）,2023（06）。
③?參見《德國(guó)復(fù)興銀行信貸法》（修訂版）第二條 職能和業(yè)務(wù)。
④?數(shù)據(jù)來源：德國(guó)復(fù)興信貸銀行2021年盈利達(dá)22億歐元[EB/OL].新華絲路網(wǎng)，http：//www.imsilkroad.com.
