「摘要」糧食安全是“國之大者”。習近平總書記強調(diào)“保障糧食安全，關(guān)鍵是要保糧食生產(chǎn)能力，確保需要時能產(chǎn)得出、供得上”“農(nóng)民種糧能掙錢，糧食生產(chǎn)才有保障。要健全種糧農(nóng)民保障機制，完善價格、補貼、保險‘三位一體’的政策體系，完善農(nóng)資保供穩(wěn)價應(yīng)對機制，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期、降低生產(chǎn)風險”。近年來，我國糧食生產(chǎn)形勢持續(xù)向好，但穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，國家推出糧食作物政策性保險，在抵御自然風險、促進糧食生產(chǎn)和保障農(nóng)民種糧“有錢賺”等方面發(fā)揮了重要作用。本文闡述糧食作物政策性保險的發(fā)展現(xiàn)狀和實施成效，分析糧食作物政策性保險實際運行中存在的主要問題，并從六方面提出政策建議。
「關(guān)鍵詞」糧食作物?農(nóng)業(yè)保險?政策建議
2023年，我國南北方先后出現(xiàn)極端天氣，河南、安徽等省小麥收割期遭遇“爛場雨”，黑龍江、吉林等省稻谷成熟期出現(xiàn)暴雨，浙江省多次遭到臺風襲擊，給糧食生產(chǎn)帶來嚴重影響。為摸清糧食作物保險在減災(zāi)、抗災(zāi)方面發(fā)揮作用的實際情況，筆者選取了糧食主產(chǎn)區(qū)黑龍江、河南、吉林、安徽和糧食主銷區(qū)浙江、上海等地，開展糧食作物政策性保險專題調(diào)研，多層次、多方位、多渠道了解糧食作物政策性保險的運作情況，探討優(yōu)化完善措施。
一、糧食作物政策性保險的發(fā)展現(xiàn)狀和實施成效（一）發(fā)展現(xiàn)狀。自2007年實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，我國農(nóng)業(yè)保險特別是糧食作物保險不斷“擴面、提標、增品”，保險規(guī)模和覆蓋面迅速擴大，保障水平明顯提升，保險產(chǎn)品日益豐富，有效促進農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)。
一是糧食作物政策性保險產(chǎn)品不斷豐富，初步形成了“中央基本險種為主體、地方特色險種為輔助、商業(yè)性險種為補充”的產(chǎn)品體系，在糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收中發(fā)揮了重要作用。目前，中央財政補貼的糧食作物保險主要包括小麥、水稻、玉米等品種和三大作物制種的直接物化成本保險，以及小麥、水稻、玉米、大豆的完全成本保險和種植收入保險，這是我國糧食作物政策性保險的主體。此外，各地政府還結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，推出地方財政補貼的輔助保險產(chǎn)品，如浙江省推出了水稻完全成本保額補充保險、水稻收獲期連陰雨氣象指數(shù)保險、大麥種植保險等地方財政補貼險種。在政策性保險帶動下，糧食作物商業(yè)性保險也積極發(fā)展，如玉米和大豆目標產(chǎn)量保險、優(yōu)質(zhì)稻米收入保險，進一步豐富糧食作物保險產(chǎn)品體系，成為政策性保險的有益補充。
二是農(nóng)民從“政府要我?！钡健拔乙鲃颖！?，尤其是一些種糧大戶，保險意識、投保意愿非常強烈，保險覆蓋面不斷擴大，真正起到了保糧食產(chǎn)能、保農(nóng)民增收的作用。過去，農(nóng)民認為“人都沒上保險，還給糧食上？”“幾十年都沒遭受過天災(zāi)，今年也不能有什么災(zāi)”“就一畝多地，賠就賠了”?，F(xiàn)在，農(nóng)民逐步認識到了保險的好處，“買了保險，就進了保險箱，一旦受災(zāi)還能找回點錢”，投保意識和意愿有較大提升。特別是家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的投保意愿更為強烈。隨著農(nóng)民投保意愿的提升，糧食作物政策性保險覆蓋面越來越大。
三是隨著糧食作物政策性保險不斷發(fā)展，中央和地方財政保費補貼資金快速增長，保障力度不斷加大，但受地方財力等因素限制，不同地區(qū)保險發(fā)展階段各不相同，保障水平相差較大。如黑龍江和浙江的水稻完全成本保險每畝最高保險金額分別為1405元和1400元，保費均為70元/畝，但黑龍江農(nóng)民每畝自擔保費14元，而浙江農(nóng)民只要4.9元，并且浙江瑞安等地推出了政策性保險“一元工程”，每畝保費只需繳納1元錢，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還對農(nóng)戶自擔部分全額兜底，農(nóng)民免費投保。這也導致兩省保險覆蓋面相差甚遠，2022年黑龍江三大糧食作物完全成本保險覆蓋面只有20%，而浙江水稻完全成本保險覆蓋面已經(jīng)超過了76%。
四是農(nóng)業(yè)保險“靠天吃飯”，一旦災(zāi)情來臨具有不可抗拒性，保險公司開展糧食作物政策性保險雖難以盈利，但積極性還很高，愿意開展相關(guān)業(yè)務(wù)。據(jù)保險公司反映，糧食作物政策性保險簡單賠付率在95%時，是保險公司的盈虧平衡點，若超過保險公司就會虧本。盡管不賺錢，但調(diào)研的保險公司都表示，還是非常愿意開展糧食作物政策性保險業(yè)務(wù)。究其原因，一是企業(yè)的社會責任，應(yīng)當做，也必須做；二是農(nóng)業(yè)政策性保險是一塊“敲門磚”，農(nóng)業(yè)政策性保險可以帶動和拓展商業(yè)保險的發(fā)展，通過發(fā)展商業(yè)保險來彌補政策性保險的財務(wù)不足，同時也通過政策性農(nóng)業(yè)保險來提高企業(yè)在政府和社會心目中的位置。
（二）實施成效。目前，糧食作物政策性保險已成為我國糧食安全保護體系的重要政策工具，不僅在分散自然風險、促進糧食生產(chǎn)等方面發(fā)揮了重要作用，而且還具有提高財政支農(nóng)資金補貼精準性和提供融資增信等功能，深受廣大種糧農(nóng)民歡迎。
第一，減輕了災(zāi)后政府的壓力和農(nóng)民的負擔，起到了災(zāi)害“減震器”和社會“穩(wěn)定器”作用。這幾年，種糧成本增加、效益不高，特別是一些種糧大戶租地、種植成本高，一旦遇到災(zāi)年，更是雪上加霜，沒有保險的托底，明年是否種植農(nóng)民心里沒底，利益可能就會受損。有了糧食作物政策性保險，能夠幫助分散風險，特別是完全成本保險和種植收入保險的較高經(jīng)濟賠償，可以兜住受災(zāi)農(nóng)戶的種糧收益底線，幫助渡過難關(guān)，恢復生產(chǎn)。保險讓種糧農(nóng)民吃上了“定心丸”，很大程度上解決了種糧的后顧之憂，也調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性，農(nóng)民愿種糧、多種糧。
第二，支農(nóng)資金使用更加精準，財政補貼的“靶向”作用更加明顯，讓真正種糧的人得到實實在在的實惠?，F(xiàn)在部分地區(qū)農(nóng)村擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶即使不種地，依舊享受耕地地力保護補貼，甚至是玉米、大豆生產(chǎn)者補貼和稻谷補貼，而實際種地的經(jīng)營者卻拿不到。種糧大戶反映，即使雙方約定財政惠農(nóng)補貼資金給土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者，最終也會通過上漲地租轉(zhuǎn)移到擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶手中。這就背離了政策設(shè)計初衷，耕地地力保護補貼、生產(chǎn)者補貼變相成為了“收入補貼”，國家財政用于種糧的資金補貼實際沒有用在種糧上，真正種糧的農(nóng)民對此無能為力。而糧食作物政策性保險的投保人是實際種糧農(nóng)民，最終受災(zāi)獲賠的還是實際種糧農(nóng)民，財政對保險保費的補貼實實在在用在了種糧上。
第三，創(chuàng)新保銀合作方式，發(fā)揮保銀的“粘合劑”作用，共同助力解決“融資難”和“賣糧難”的問題。近年來，各地加大創(chuàng)新力度，通過“保險+信貸”，利用保險保單和糧食訂單的增信功能，積極“牽線搭橋”引入銀行為種糧農(nóng)戶和糧食企業(yè)提供融資支持。比如，有的保險公司與銀行通過簽訂協(xié)議，由保險公司給協(xié)議銀行推薦客戶，通過保單增信和賠款保障，可以提高種糧農(nóng)戶貸款額度，有效解決了種糧農(nóng)戶“融資難”問題；有的保險公司推動銀、保聯(lián)合增信方式，通過信貸保證保險，為農(nóng)戶提供貸款保險，解決農(nóng)戶購買稻種、化肥等生產(chǎn)資料的融資需求，并通過質(zhì)押借款保證保險，為糧企提供貸款，解決種糧農(nóng)戶“賣糧難”的后顧之憂。
二、存在的主要問題
近年來，我國糧食作物政策性保險快速發(fā)展，但受我國大國小農(nóng)的農(nóng)情、農(nóng)村種地人口結(jié)構(gòu)變化和傳統(tǒng)思維方式等因素影響，總體上還是處于發(fā)展的初級階段，運行中還存在一些問題，需要完善。
（一）受地方財力的影響，人為限定保險產(chǎn)品的承保面積和區(qū)域，造成不同地區(qū)、不同主體受災(zāi)賠付金額差異較大。盡管國家將三大糧食作物完全成本保險實施范圍已經(jīng)擴大到所有產(chǎn)糧大縣，農(nóng)民可以自主自愿選擇投保產(chǎn)品，但部分地區(qū)還存在人為限定承保區(qū)域和面積等情況。保險公司反映，人為分配完全成本保險承保面積指標導致基層政府和保險公司實際中很難操作，很容易制造矛盾。保險公司經(jīng)常接到老百姓咨詢，為什么不讓投完全成本保險，保險公司“有口難言”。此外，地方政府也反映，同樣是種糧，中央財政給產(chǎn)糧大縣完全成本保險保費補貼，而非產(chǎn)糧大縣的種糧農(nóng)民卻享受不到，希望完全成本保險能夠覆蓋所有種糧農(nóng)民。
（二）地方財政配套保費補貼資金壓力大，縣級財政拖欠保險公司保費補貼，成為制約保險擴大覆蓋面的重要因素之一。目前，我國糧食作物政策性保險政策要求地方政府配套保費補貼資金。對于經(jīng)濟條件較好地區(qū)而言，配套保險保費補貼不存在問題，但是部分產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣經(jīng)濟壓力相對較大，糧食作物政策性保險保的面積越多、保的標準越高，就意味著所需配套的保費補貼數(shù)額越大，政府壓力就越大，面臨著“既想干又沒錢干”的尷尬境地，制約了保險覆蓋面的擴大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大省的縣級財政存在不同程度拖欠保險公司保費補貼的問題。保險公司反映，在保費補貼未完全到位情況下，對大規(guī)模受災(zāi)農(nóng)戶進行賠付，經(jīng)營壓力大。
（三）糧食作物保險群體心態(tài)兩極分化，小農(nóng)戶覺得投不投保險“無所謂”，種糧大戶覺得保險保障力度“不解渴”，保險的金額和品種不能滿足需求。傳統(tǒng)小農(nóng)戶和種糧大戶對保險的需求有明顯差異，可以說是天壤之別。小農(nóng)戶擁有一、二畝地，主要收入多來自打工，對保險持無所謂態(tài)度，受災(zāi)損失能夠承受。種糧大戶經(jīng)營幾百畝，甚至上千畝地，難以承擔受災(zāi)損失，對保險的渴求十分強烈，并感覺保額還可以提高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受災(zāi)地區(qū)保險公司實際上賠付的金額都比較多，但種糧大戶還是反映保險“不解渴”，相對于快速上漲的種糧成本，還是賠得少，獲得感不強，希望政府提供多檔次保額的政策性保險產(chǎn)品，愿意自掏腰包支付更多的保費購買更高保障水平的保險產(chǎn)品。此外，農(nóng)民認為完全成本保險“只賠減產(chǎn)的錢，不賠生芽的錢”還可以優(yōu)化。
（四）保險政策宣傳力度還不夠，農(nóng)民只知道交了錢，但不知道“投了什么保、受災(zāi)了怎么賠”，容易引發(fā)農(nóng)民與保險公司之間理賠糾紛。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民獲得保險信息渠道主要是當?shù)剞r(nóng)經(jīng)站人員、村干部（協(xié)保人）的宣傳動員，而部分協(xié)保人員自身就缺乏必要的保險知識儲備，宣傳力度還不夠。農(nóng)戶投保后，保險公司會通過短信發(fā)送電子保單的網(wǎng)址鏈接，需要登錄網(wǎng)站才能看到保險的具體條款。但無論是種糧大戶還是小農(nóng)戶，大部分不會去查看保單，也看不懂保單，只知道交了錢、投了保，也不清楚投的是直接物化成本險還是完全成本險，不知道什么情況下該賠多少錢。農(nóng)民普遍反映，農(nóng)村種地的農(nóng)民大多數(shù)年齡偏大，文化水平相對較低，而保險條款太復雜，不適合農(nóng)村的實際，希望保險公司制定一些通俗易懂的宣傳單，并加大宣傳力度，讓農(nóng)民知道中央的好政策，也避免農(nóng)民與保險公司產(chǎn)生不必要的糾紛。
（五）農(nóng)業(yè)保險信息共享、第三方權(quán)威定損、大災(zāi)快速預(yù)賠和風險分散等機制尚未健全，一定程度上增加定損難度和降低救災(zāi)效率。一是土地確權(quán)、戶籍人口、氣象等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息獲取難，這些數(shù)據(jù)主要掌握在政府部門，保險公司在承保過程中無法及時準確獲取，不僅對核保、定損和賠償?shù)仍斐刹槐?，還給一些虛假投保、虛假理賠提供可乘之機。二是由于缺少第三方權(quán)威機構(gòu)定損，農(nóng)民對糧食作物受災(zāi)后的賠償并沒有十分清晰的認識。但也有個別農(nóng)民因賠付金額與保險公司發(fā)生矛盾，甚至對簿公堂。保險公司因定損糾紛面臨的上訪、起訴壓力大。三是大災(zāi)快速預(yù)賠和風險分散機制有待完善，一旦大面積受災(zāi)，加上農(nóng)民要搶收減損，按照正常流程查勘定損耗時費力，往往保險公司還未查勘定損完，糧食就已收割回家，亟需建立快速預(yù)賠機制。另外，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營應(yīng)對大災(zāi)風險能力有限，一旦連年大災(zāi)，保險公司也難以承受。
（六）農(nóng)業(yè)保險制度和保險條款出臺時間較久，有些客觀實際情況發(fā)生了變化，需要及時予以完善。《農(nóng)業(yè)保險條例》是農(nóng)業(yè)保險的最直接行政法規(guī)，但自2013年3月實施以來，農(nóng)業(yè)保險特別是政策性險種快速發(fā)展，面臨的外部形勢和需求發(fā)生了深刻變化。比如，農(nóng)業(yè)保險的政策性定位、政府部門的責任和義務(wù)、保險協(xié)辦費用的管理，以及開辦指數(shù)型保險等不需要現(xiàn)場勘查的險種是否還要有基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等等，都需要進一步在制度層面予以完善。小麥、水稻和玉米成本保險行業(yè)示范條款中的自然災(zāi)害術(shù)語，多數(shù)是從氣象角度釋義，有的與農(nóng)業(yè)受災(zāi)情況并不匹配。比如，風災(zāi)是指8級（含）以上的自然風，但不到8級的風也會導致農(nóng)作物倒伏減產(chǎn)。保險公司反映，術(shù)語釋義的不精準容易導致缺乏理賠依據(jù)。此外，自然災(zāi)害往往還會引發(fā)病蟲害等次生災(zāi)害，導致糧食減產(chǎn)降質(zhì)，這些在保險責任條款中也沒有明確。
三、政策建議
調(diào)研反映的問題有的是文化認知的差異，有的是體制機制的問題，有的是操作層面的問題，但這些都是發(fā)展中的問題。筆者本著先主后次、先易后難的原則，提出以下政策建議。
（一）將直接物化成本保險和完全成本保險整合，構(gòu)建多層次的糧食作物政策性保險產(chǎn)品體系。一是將直接物化成本保險和三大糧食作物完全成本保險整合為中央財政糧食作物成本保險，按照保障能力和保險責任合理設(shè)置不同檔位的保險金額，并根據(jù)不同年度情況實行動態(tài)調(diào)整，由種糧農(nóng)民根據(jù)需求自主選擇投保，原則上對投中高檔保險產(chǎn)品的客戶實行資格準入，防止出現(xiàn)保險金額超過糧食產(chǎn)值的問題。二是穩(wěn)步拓展政策性保險品種，探索開展糧食作物收入保險、目標產(chǎn)量保險、農(nóng)資價格指數(shù)保險、耕地地力指數(shù)保險、天氣指數(shù)保險等保險產(chǎn)品的試點工作，滿足種糧農(nóng)民的多元化風險保障需求。
（二）整合財政支農(nóng)資金，優(yōu)化保險保費補貼分擔機制。一是對財政支農(nóng)資金再一次統(tǒng)籌優(yōu)化，鑒于原有惠農(nóng)補貼已經(jīng)固化，逐步將耕地地力保護補貼、玉米和大豆生產(chǎn)者補貼、稻谷補貼等增量資金進行整合，優(yōu)先用于支持糧食作物政策性保險發(fā)展，真正給種糧農(nóng)戶尤其是家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社政策上的扶持。二是糧食主產(chǎn)區(qū)是糧食安全的重要保障，在財力允許的條件下，中央財政適度提高對主產(chǎn)區(qū)糧食作物政策性保險保費補貼比例。同時，為鼓勵積極種糧，不分產(chǎn)糧大縣和非產(chǎn)糧大縣保險保費補貼，只要是種糧者都可享受此政策。三是分檔設(shè)置保險標的金額和自交保費比例，給農(nóng)民自主選擇權(quán)。原則上，對低檔位的保險保費補貼，由財政多負擔、農(nóng)民少負擔；對高檔位的保險保費補貼，由財政少負擔、農(nóng)民多負擔，滿足小農(nóng)戶、種糧大戶不同的保障需求。
（三）壓實地方政府組織開展糧食作物保險的責任。糧食作物政策性保險的推廣關(guān)鍵在地方政府。一是將糧食作物政策性保險覆蓋面作為主要指標，納入糧食安全黨政同責考核體系，一同進行考核。二是以省為單位，由省級人民政府相關(guān)部門整合氣象災(zāi)害、土地確權(quán)流轉(zhuǎn)、戶籍人口、農(nóng)產(chǎn)品價格等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立農(nóng)險信息共享平臺，為保險公司提供信息服務(wù)。三是組建由縣級政府主導的第三方定損平臺，由縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、統(tǒng)計、氣象、糧食等部門專家、保險公司、農(nóng)民代表聯(lián)合開展第三方定損，解決保險定損糾紛問題。
（四）加大糧食作物政策性保險政策宣傳力度，讓每個農(nóng)民知曉國家保障種糧農(nóng)民利益、鼓勵農(nóng)民多種糧種好糧的政策導向，增強農(nóng)民的保險意識，用好用足政策。一是設(shè)立由縣級人民政府牽頭、保險公司具體落實的宣傳工作機制，加大對村級重點協(xié)保人員的培養(yǎng)，選拔一批當?shù)赜杏绊懥?、有文化、愿意干的村干部當好宣傳員，充分發(fā)揮其聯(lián)系面廣、群眾信得過的優(yōu)勢，用投保獲賠的典型事例，讓農(nóng)民看到農(nóng)業(yè)保險的好處，提高投保積極性。二是加大對家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等重點投保主體的工作力度，做到應(yīng)保盡保，這是保險需要保的重點客戶，也是保險市場拓展的重點對象。三是提升基層保險專業(yè)人員服務(wù)能力，培養(yǎng)一支知農(nóng)時、懂農(nóng)事、察農(nóng)需、知糧情、懂技術(shù)、接地氣的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)隊伍。
（五）在遭遇重大災(zāi)害后，要建立和完善大災(zāi)預(yù)賠綠色通道，設(shè)立國家農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險基金，進一步完善大災(zāi)風險分散機制。一是建立和完善大災(zāi)預(yù)賠綠色通道，在現(xiàn)有預(yù)賠制度中進一步將其作為制度性條款明確下來，使基層保險公司有據(jù)可依。經(jīng)縣級（含）以上人民政府有關(guān)部門認定遭遇大災(zāi)后，承保機構(gòu)就可以啟動綠色賠付通道，簡化理賠流程，按保險金額的20%-30%比例進行預(yù)賠付，讓受災(zāi)農(nóng)民能夠及時拿到理賠款，恢復生產(chǎn)生活。二是設(shè)立國家農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險基金，完善多層次農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險分散機制。在保險公司已有的自身大災(zāi)準備金和向國內(nèi)外再保險公司購買再保險的基礎(chǔ)上，設(shè)立國家農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險基金，資金來源暫按農(nóng)業(yè)保險公司保費收入的5%計提，中央財政也可以給予適當專項補助。國家農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險基金由國家金融監(jiān)管總局統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用，發(fā)揮最終兜底作用。
（六）加快建立和完善具有中國特色、符合中國農(nóng)情的農(nóng)業(yè)保險制度和相關(guān)保險條款。一是建立一部獨立的農(nóng)業(yè)保險專門法律。目前的《保險法》是一部商業(yè)保險法，農(nóng)業(yè)保險不同于其他工業(yè)保險、商業(yè)保險，有自身的特殊性，要結(jié)合我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的狀況，對《農(nóng)業(yè)保險條例》相關(guān)條款進行補充完善。條件成熟，啟動《農(nóng)業(yè)保險法》的立法工作，確保農(nóng)業(yè)保險發(fā)展有法可依。二是對小麥、水稻和玉米成本保險行業(yè)示范條款中自然災(zāi)害術(shù)語的釋義進行完善，使之與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受災(zāi)情況更加匹配。同時，允許保險集團（公司）對行業(yè)示范條款中保險責任等條款自行補充完善，報國家金融監(jiān)督管理總局審批或備案后實施。
