「摘要」推進政策性銀行立法是健全完善現(xiàn)代金融法律體系的關(guān)鍵一環(huán)。本文在全面總結(jié)我國政策性銀行辦行規(guī)律、辦行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，運用中外銀行法律制度比較研究的方法，系統(tǒng)性地提出了政策性銀行立法應當關(guān)注的十大重點問題和具體立法建議，著力推動制定能夠體現(xiàn)中國特色、滿足改革要求的政策性銀行法。
「關(guān)鍵詞」政策性銀行法?金融制度?政策性業(yè)務?
習近平總書記指出：“金融制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。”政策性銀行是我國現(xiàn)代金融組織體系中的重要組成部分，但我國政策性銀行成立至今，還沒有制定專門法律對其進行規(guī)范，這與全面依法治國基本方略不適應，與政策性銀行所處地位和所發(fā)揮的作用不適應，與政策性銀行的存續(xù)發(fā)展和監(jiān)管形勢不適應。完善現(xiàn)代金融法律制度，推動政策性銀行立法勢在必行，這關(guān)系政策性銀行改革發(fā)展、穩(wěn)健運行和有效監(jiān)管。
一、推進政策性銀行立法的現(xiàn)實意義
（一）制定政策性銀行法是健全金融法律體系、推動金融法治建設(shè)的關(guān)鍵舉措。改革開放以來，我國現(xiàn)代金融業(yè)完成了從無到有、從弱到強的跨越性發(fā)展，形成了囊括銀行、保險、證券、信托、基金等多種金融業(yè)態(tài)在內(nèi)的現(xiàn)代金融服務體系。與此同時，我國金融法治建設(shè)不斷深入推進，逐步建成包括《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》《信托法》《證券投資基金法》等在內(nèi)日益完備的金融法律體系，近期還將進一步制定出臺《金融穩(wěn)定法》。但目前政策性銀行的設(shè)立、運行和監(jiān)管還主要依據(jù)國務院批復、實施方案和少量部門規(guī)章，缺少專門的法律法規(guī)予以規(guī)范和調(diào)整，政策性銀行立法短板始終沒有補齊，仍然面臨著立法數(shù)量少、層次低，權(quán)威性、系統(tǒng)性、針對性不夠的現(xiàn)實矛盾。健全完善中國特色社會主義金融法律體系，亟需推動制定體現(xiàn)政策性銀行特點、規(guī)律的政策性銀行法。
（二）制定政策性銀行法是明確政策性銀行定位、發(fā)揮政策性銀行作用的重要保障。作為國家金融體系的重要組成部分，政策性銀行自誕生之日起就肩負著特殊的政策使命。特別是近年來，我國政策性銀行堅持金融工作的政治性、人民性，強化“國之大者”責任擔當，適應國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，形成了獨具中國特色的政策性銀行制度。截至2022年末，三家政策性銀行資產(chǎn)總額達到33萬億元，約占全國銀行業(yè)資產(chǎn)總額的10%。從銀行業(yè)服務國家戰(zhàn)略和支持實體經(jīng)濟的實際效果看，政策性銀行職能作用日益突出，服務經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展效果明顯，集中體現(xiàn)了政策性銀行制度優(yōu)勢。制定政策性銀行法，以國家法律制度形式對政策性銀行制度進行確認、鞏固和發(fā)展，有利于進一步明確政策性銀行的法律性質(zhì)和功能定位，發(fā)揮政策性銀行職能作用。
（三）制定政策性銀行法是推進政策性銀行依法治理、強化內(nèi)外部約束的必然要求。銀行是經(jīng)營風險的特殊企業(yè)，其經(jīng)營行為關(guān)涉眾多利益相關(guān)者，具有非常強的敏感性、涉眾性和外溢性。銀行的這一特性客觀上要求，政策性銀行同樣要通過完善公司治理和資本約束，強化內(nèi)部控制和風險管理，建立健全現(xiàn)代政策性銀行制度。法律是最基本的治理準則，法律制度規(guī)范的完備程度是決定治理能力和水平的重要因素。在銀行金融業(yè)市場化、法治化的發(fā)展環(huán)境要求下，加快制定政策性銀行法，建立健全政策性銀行經(jīng)營管理體系、監(jiān)督管理體系、政策支持體系、法律責任體系，是下一步“改革優(yōu)化政策性金融”的重要舉措，有利于在法律層面保護政策性銀行、存款人、債券投資人和其他客戶的合法權(quán)益，進一步規(guī)范政策性銀行的外部監(jiān)管和經(jīng)營管理行為。
二、政策性銀行立法需要重點解決的問題
政策性銀行立法既要對政策性銀行的經(jīng)營管理行為進行全面規(guī)范，保證經(jīng)營活動有法可依，又要厘清與商業(yè)性金融機構(gòu)的區(qū)別，為外部監(jiān)管提供法律依據(jù)。具體而言，應主要解決以下十個方面的問題：
（一）設(shè)立目的和法律屬性問題。1993年12月，國務院《關(guān)于金融體制改革的決定》將政策性業(yè)務從國有商業(yè)銀行分離出來，這成為我國政策性銀行設(shè)立的基本依據(jù)。2015年4月，國務院發(fā)布關(guān)于同意政策性銀行改革實施總體方案的批復，推動政策性銀行進一步深化改革。2017年11月，原中國銀監(jiān)會發(fā)布政策性銀行監(jiān)督管理辦法，這是金融監(jiān)管部門首次針對政策性銀行制定部門規(guī)章。但這些決定、批復、規(guī)章始終未能明確政策性銀行的設(shè)立目的和法律屬性，特別是沒有在法律層面上解決政策性銀行的屬性問題?，F(xiàn)有研究表明，國外政策性銀行設(shè)立基本都遵循立法先行、一行一法。設(shè)立目的方面，立法直接闡明成立政策性銀行的目的，解決政策性銀行成立的必要性問題，如規(guī)定政策性銀行應從政府和社會公共利益角度出發(fā)，按照政府意圖在特定領(lǐng)域開展投融資活動。法律屬性方面，立法規(guī)定政策性銀行有獨立的法律主體資格，和與商業(yè)銀行具有同樣平等的法律地位，甚至直接規(guī)定政策性銀行是公法人機構(gòu)，如德國的《農(nóng)村土地抵押銀行管理法》。
（二）職能定位和業(yè)務范圍問題。政策性銀行有不同于商業(yè)性銀行的職能定位，即要在市場作用發(fā)揮不充分、商業(yè)性金融介入不足的領(lǐng)域，發(fā)揮政策性銀行先導、補充作用。由于我國沒有法律對政策性銀行業(yè)務范圍進行明確規(guī)定，導致隨著經(jīng)濟社會形勢變化，政策性銀行的業(yè)務邊界逐漸模糊。例如，現(xiàn)有的三家政策性銀行業(yè)務范圍雖各有側(cè)重，但實踐中又存在交叉重合，部分業(yè)務趨同、產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重。再如，政策性銀行與商業(yè)銀行之間業(yè)務存在交叉，政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務邊界難以把握，在一些領(lǐng)域甚至形成相互競爭的局面。此外，政策性業(yè)務范圍可能會隨著短期經(jīng)濟形勢和區(qū)域、行業(yè)發(fā)展水平的不斷變化而擴大、縮小和轉(zhuǎn)移，但目前政策性業(yè)務范圍動態(tài)調(diào)整機制還不健全。制定政策性銀行法，首先應明確各類政策性銀行各自不同的職責定位和業(yè)務范圍，確保政策性業(yè)務活動“不缺位”“不越位”“不錯位”。其次應確立政策性銀行與商業(yè)銀行錯位經(jīng)營、不主動開展競爭的原則，科學劃定政策性業(yè)務和自營性業(yè)務范圍。對于政策性銀行開展商業(yè)自營性業(yè)務的，應通過法律將其限定在一定范圍，使自營性業(yè)務規(guī)模始終保持在政策性業(yè)務規(guī)模適當?shù)谋壤齼?nèi)。此外，還要通過立法建立健全政策性銀行業(yè)務范圍動態(tài)調(diào)整機制，使政策性銀行業(yè)務范圍既明確具體、保持穩(wěn)定，又可根據(jù)國家戰(zhàn)略重點和形勢政策變化適時靈活調(diào)整。
（三）基本經(jīng)營原則問題。《商業(yè)銀行法》規(guī)定“商業(yè)銀行以安全性、流動性、效益性為經(jīng)營原則”。與商業(yè)銀行追求利潤最大化不同，政策性銀行不以單純追求利潤最大化為經(jīng)營目標，而是在商業(yè)性金融供給不足的地區(qū)和領(lǐng)域，以非盈利的政策性目標為根本宗旨，保障相關(guān)區(qū)域、領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)、服務對象等得到優(yōu)惠性資金支持。換言之，政策性銀行的經(jīng)營基本上能夠體現(xiàn)出“政策性”“公共性”“不追求盈利最大化”的特征，經(jīng)營導向上要綜合平衡服務國家戰(zhàn)略、企業(yè)社會責任和遵循銀行規(guī)律等多重關(guān)系。目前，我國公認的政策性銀行經(jīng)營基本原則是“保本微利”，即宏觀上讓利于社會，微觀上保持財務有收益、可持續(xù)。但這一原則只是在國務院設(shè)立政策性銀行的相關(guān)文件中予以確認，法律上并沒有明確的相關(guān)規(guī)定。政策性銀行立法應綜合考量政策性銀行與商業(yè)銀行在經(jīng)營理念上的差異，歸納概括其最基本的經(jīng)營原則，為政策性銀行經(jīng)營管理提供明確的方向性指導。
（四）設(shè)立和組織機構(gòu)問題。銀行是特許經(jīng)營、高度管制的特殊行業(yè)，有一定的市場準入限制。無論是商業(yè)銀行還是政策性銀行，由于其對經(jīng)濟社會影響極大，關(guān)系公共利益，因此必須經(jīng)過金融監(jiān)管部門批準后才能設(shè)立和經(jīng)營，這種批準就是銀行業(yè)的特許經(jīng)營制度，具體以金融監(jiān)管部門實施行政許可、發(fā)放金融業(yè)務許可證來體現(xiàn)。一般而言，銀行業(yè)的行政許可事項包括設(shè)立條件、最低法定注冊資本數(shù)額、股東資格、董事和高管任職資格，籌建、開業(yè)申請、審批、開業(yè)登記等設(shè)立程序，以及分支機構(gòu)的設(shè)立等。《商業(yè)銀行法》以專章特別規(guī)定“商業(yè)銀行的設(shè)立和組織機構(gòu)”，近期金融監(jiān)管部門也啟動了政策性金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法的制定，試圖用部門規(guī)章進一步規(guī)范政策性金融機構(gòu)行政許可事項。在法律層面上，政策性銀行立法也有必要一并解決政策性銀行設(shè)立和組織機構(gòu)的行政許可問題，為金融監(jiān)管部門實施政策性銀行行政許可提供上位法依據(jù)。
（五）籌集資金方式單一問題。獲得充足資金并控制資金成本，是政策性銀行面臨的一大挑戰(zhàn)。我國政策性銀行主要是以國家信用為依托，通過發(fā)行政策性金融債券募集經(jīng)營資金。除此之外，財政注資、央行再貸款、企事業(yè)單位存款等成為政策性信貸資金來源的重要補充。這一融資結(jié)構(gòu)的問題在于，由于政策性資金投向具有周期長、風險高、利率低等特點，而市場化債券融資成本相對較高、期限較短，可能會出現(xiàn)利率倒掛、期限錯配等現(xiàn)象；財政注資、央行再貸款等政府資金支持往往受一定時期內(nèi)財政政策和貨幣政策的影響較大；企事業(yè)單位客戶存款資金成本低，但往往需要廣泛設(shè)置機構(gòu)才能獲得，運營成本較高。因此，解決政策性銀行籌資方式單一，保證資金供應的低成本性和穩(wěn)定性，應當成為政策性銀行立法關(guān)注的重要內(nèi)容。政策性銀行法可從法律層面上明確，政策性銀行發(fā)行政策性金融債券依托的是國家信用，從而降低市場化融資成本、優(yōu)化債券期限結(jié)構(gòu)，保護債券投資人利益。此外，立法上還可通過引入社保基金等專項基金，規(guī)定財政性資金有比例歸集，國家財政提供穩(wěn)定的資本金補充，明確央行再貸款的支持政策，保護企事業(yè)單位存款人利益等，進一步提升政策性銀行資金籌集能力，確立政策性銀行多元化、可持續(xù)、可循環(huán)的籌資渠道。
（六）信貸和其他業(yè)務的基本規(guī)則問題。銀行作為高負債經(jīng)營的金融機構(gòu)，天然存在高風險的特征，無論是商業(yè)銀行還是政策性銀行的經(jīng)營管理都奉行審慎性原則?！渡虡I(yè)銀行法》專章規(guī)定了“貸款和其他業(yè)務的基本規(guī)則”，如審貸分離、分級審批制度、對同一借款人貸款限制、關(guān)系人貸款限制、抵押物處分期限限制、分業(yè)經(jīng)營限制等。實質(zhì)上，政策性銀行雖然開辦的是政策性業(yè)務，但面臨的信用風險、市場風險、合規(guī)風險等，卻與商業(yè)銀行風險表現(xiàn)形態(tài)并無明顯不同。因此，政策性銀行在承擔特殊政策使命的同時，也遵循著銀行經(jīng)營的一般規(guī)律，即在資金籌措和運用等方面，需要通過強化外部監(jiān)管和內(nèi)部流程約束，提高運營效率和經(jīng)營績效，防范經(jīng)營風險。由于政策性銀行運用信貸方式履行政策性職能，與商業(yè)銀行在業(yè)務經(jīng)營方面存在一定共性，政策性銀行法可借鑒《商業(yè)銀行法》的做法，通過立法明確政策性銀行貸款和其他業(yè)務的基本規(guī)則。
（七）風險補償機制不健全問題。政策性銀行業(yè)務一般是國家指令性或指導性業(yè)務，支持的是關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，相關(guān)業(yè)務信用風險系數(shù)相對較高，國家使用政策性金融工具的同時，也應建立相應的風險補償機制。目前，政策性銀行風險補償機制不健全主要體現(xiàn)在，沒有以正式法律法規(guī)的形式明確政策性貸款發(fā)生損失時以何種方式彌補。在現(xiàn)有風險補償制度中，部分政策性業(yè)務有風險補償安排，如農(nóng)發(fā)行的政策性糧油收儲貸款業(yè)務，但大部分政策性業(yè)務沒有相應的風險補償機制，或風險補償未能全覆蓋。政策性銀行立法應明確建立一套既符合市場規(guī)律，又適應政策性業(yè)務風險特征的風險補償機制，特別是對風險相對較大的政策性業(yè)務，應形成以國家信用為保證、以政府財政為依托、政策性貸款保險及擔保制度共同支撐的風險補償機制。
（八）資本動態(tài)補充長效機制問題。資本充足率是保證銀行正常經(jīng)營所必需的資本比率，也是監(jiān)管部門監(jiān)測銀行風險承受能力的重要指標。原中國銀保監(jiān)會制定的政策性銀行監(jiān)督管理辦法，明確了政策性銀行應當建立以資本充足率為核心的資本約束機制。近些年，政策性銀行貸款規(guī)模持續(xù)擴大，但資本充足率卻未相應增長。資本充足率的不足，不但影響政策性銀行的市場信用評級和債券發(fā)行成本，還可能導致監(jiān)管部門的監(jiān)管處罰，更重要的是一定程度上影響了政策性銀行的資本實力、抗風險能力和可持續(xù)發(fā)展能力。建議進一步考慮銀行業(yè)運行一般規(guī)律和監(jiān)管部門資本管理要求，建立政策性銀行規(guī)范、穩(wěn)定的動態(tài)資本金補充長效機制，如建立以經(jīng)營利潤和稅收返還轉(zhuǎn)增注冊資本為主，以財政追加注資、發(fā)行資本補充工具為輔的資本金補充制度。
（九）差異化監(jiān)管問題。由于政策性銀行所處的特殊地位，決定了對政策性銀行的監(jiān)管必須是根據(jù)政策性銀行特點實施的差異化監(jiān)管。而目前對政策性銀行的監(jiān)管等基本同于對商業(yè)銀行的監(jiān)管，主要適用人民銀行、原中國銀保監(jiān)會制定的銀行業(yè)監(jiān)管文件，如《商業(yè)銀行市場風險管理指引》《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》等均規(guī)定政策性銀行要參照執(zhí)行，而這些規(guī)定鮮有是針對政策性銀行專門作出的。即使是已經(jīng)出臺的政策性銀行監(jiān)督管理辦法，與《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的監(jiān)管規(guī)定比較，還屬于具體操作層面的監(jiān)管制度。建議通過立法明確政策性銀行的監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施等，建立區(qū)別于商業(yè)銀行監(jiān)管的政策性銀行監(jiān)管體系，使對政策性銀行的監(jiān)管適度、有效。同時，還應進一步完善政策性銀行自律性檢查監(jiān)督制度，明確人民銀行、金融監(jiān)管、審計署等監(jiān)管主體實施差異化監(jiān)管檢查的法律依據(jù)，以及解決多個監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)、協(xié)同監(jiān)管問題。
（十）重大金融風險處置問題。我國《商業(yè)銀行法》用專章規(guī)定了商業(yè)銀行發(fā)生重大信用風險、經(jīng)營許可證吊銷、組織機構(gòu)調(diào)整和破產(chǎn)清算時的“接管和終止”問題。由于與商業(yè)銀行面臨著相近的風險，政策性銀行理論上同樣存在發(fā)生重大信用風險、破產(chǎn)清算的可能。此外，政策性銀行作為具有特殊目的的準公法人機構(gòu)，如因設(shè)立目的實現(xiàn)或出現(xiàn)國務院決定合并、分立、撤銷等情況，也需要有相關(guān)法律對上述情況導致的“接管和終止”問題作出規(guī)定。因此，政策性銀行立法需要研究解決政策性銀行出現(xiàn)何種狀況時達到被接管的條件，以及接管機構(gòu)、接管實施程序、接管終止等，并在此基礎(chǔ)上進一步規(guī)定政策性銀行因資不抵債或行政命令需要終止時的終止實施程序，這方面相關(guān)問題的解決辦法可以參照《商業(yè)銀行法》《保險法》的類似規(guī)定。
三、推進政策性銀行立法的工作建議
（一）始終堅持黨對政策性銀行立法工作的領(lǐng)導。推進政策性銀行立法，離不開黨的領(lǐng)導。黨的十八大以來，習近平總書記多次就加強金融領(lǐng)域法治建設(shè)作出專門指示批示，新一輪黨和國家機構(gòu)改革也將通過組建中央金融委員會和國家金融監(jiān)督管理總局，進一步加強機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管。制定政策性銀行法，要全面落實國家金融改革特別是政策性金融改革最新部署，貫徹落實中央關(guān)于金融工作的大政方針和決策部署，把黨的領(lǐng)導制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政策性銀行法治效能。建議由相關(guān)國家部委牽頭、政策性銀行參與，聯(lián)合開展政策性銀行立法項目調(diào)研，推動將政策性銀行立法列入全國人大常委會或國務院立法規(guī)劃，啟動立法程序。
（二）全面總結(jié)我國政策性銀行實踐成功經(jīng)驗。30年來，政策性銀行與國家金融改革同頻共振，在探索中前進，在改革中發(fā)展，圍繞支持國家戰(zhàn)略和服務經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷探索辦行規(guī)律，積極開展有益實踐，成功走出一條中國特色政策性銀行發(fā)展之路。推動政策性銀行立法，既是通過建章立制進一步規(guī)范政策性銀行改革發(fā)展的過程，也是對我國政策性銀行所集中體現(xiàn)的金融制度優(yōu)勢進行全面總結(jié)的過程。立法過程中，要重視對政策性銀行歷史沿革、實踐成就和成功經(jīng)驗的全面總結(jié)，進一步深化對政策性銀行辦行規(guī)律的認識，增強政策性金融制度自信，并最終用法律條文的形式予以確認。
（三）深入研究國外政策性銀行立法相關(guān)情況。從19世紀30年代德國成立威斯特伐利亞省助銀行以來，世界政策性金融誕生已有近兩百年的歷史，世界上許多國家都曾先后建立了各種類型的政策性金融機構(gòu)，走出了各具特色的政策性金融發(fā)展道路，積累了豐富多彩的實踐經(jīng)驗。除了遵循公司法、銀行法等基本法律外，對政策性銀行進行專門立法是設(shè)立政策性銀行國家的普遍做法，如日本《株式會社日本政策性金融公庫法》、印度《國家農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展銀行法》等。我國政策性銀行法要既立足國情又要放眼世界，既堅持中國特色又借鑒國際經(jīng)驗，既堅持制度自信又注重博采眾長，從治理結(jié)構(gòu)、運行機制、業(yè)務范圍、資金來源等多個維度，加強對世界各國政策性金融演變發(fā)展和建章立制經(jīng)驗教訓的梳理歸納、研究分析，為我國政策性銀行立法提供參考方向。
